Commission des lois constitutionnelles, de la législation et de l'administration générale de la république

Réunion du 8 février 2017 à 10h30

Résumé de la réunion

Les mots clés de cette réunion

  • avril
  • déontologie
  • juridictions
  • magistrats
  • patrimoniale

La réunion

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La réunion débute à 10 heures 40.

Présidence de M. Dominique Raimbourg, président.

La Commission examine le projet de loi ratifiant l'ordonnance n° 2016-1360 du 13 octobre 2016 modifiant la partie législative du code des juridictions financières (n° 4358) (Mme Anne-Yvonne Le Dain, rapporteure).

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L'Assemblée nationale se prononcera le jeudi 16 février sur le projet de loi ratifiant l'ordonnance n° 2016-1360 du 13 octobre 2016 modifiant la partie législative du code des juridictions financières (n° 4358). Mme Anne-Yvonne Le Dain va nous présenter son rapport.

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Monsieur le président, mes chers collègues, cette ordonnance a été prise par le Gouvernement en application de l'article 86 de la loi du 20 avril 2016 relative à la déontologie et aux droits et obligations des fonctionnaires. Cette loi, vous vous en souvenez, avait pour ambition de contribuer à restaurer la confiance des citoyens dans la puissance publique, en consolidant et en développant au sein de la fonction publique la culture de la déontologie.

Le projet de loi initial avait été déposé en juillet 2013 à l'Assemblée nationale, avant d'être modifié par le Gouvernement, le 17 juin 2015, par voie de lettre rectificative, afin de l'actualiser et d'en réduire le volume. Opérée au prix d'un renvoi à un grand nombre d'ordonnances, cette réduction visait, selon l'exposé des motifs, à permettre au Parlement « de débattre rapidement sur l'essentiel ». Il s'agissait donc d'aller vite pour construire un code de déontologie des fonctionnaires. Le II de l'article 86 de la loi du 20 avril 2016 a ainsi autorisé le Gouvernement à prendre par ordonnances des mesures législatives dont beaucoup étaient présentes dans le projet initial, notamment celles relatives aux juridictions financières.

L'ordonnance que le Gouvernement nous demande de ratifier comprend cinquante-trois articles. Elle poursuit un triple objectif, conforme au champ de l'habilitation : simplifier la présentation des dispositions relatives aux missions, à l'organisation et aux procédures des juridictions financières ; mettre à jour plusieurs dispositions relatives au statut des magistrats de ces juridictions ; enfin, clarifier les règles d'organisation et de procédure de la Cour de discipline budgétaire et financière. Ce texte, vous le voyez, est important.

Le chapitre Ier de l'ordonnance simplifie tout d'abord le livre Ier du code des juridictions financières, consacré à la Cour des comptes, afin d'en clarifier la présentation. Il organise ainsi ce chapitre Ier en deux sections, par type de missions – « Jugement des comptes » et « Contrôle des comptes et de la gestion ».

Après l'avoir défini, il précise également le champ d'application du contrôle opéré par la Cour. Ainsi, les dispositions relatives au contrôle des entreprises publiques et de leurs filiales, qui remontent à 1976, sont obsolètes : elles sont clarifiées et simplifiées.

L'article 8 de l'ordonnance nous intéresse plus particulièrement car il concerne notamment les relations entre la Cour et le Parlement. Il prévoit ainsi que, lorsque la Cour des comptes procède aux enquêtes qui lui sont demandées par les commissions des affaires sociales du Parlement, elle peut intervenir dans le domaine de compétence des chambres régionales et territoriales des comptes, ce qui était jusqu'à présent réservé aux saisines émanant des commissions des finances ou de commissions d'enquête.

Le chapitre II de l'ordonnance procède à une meilleure organisation du livre II du code des juridictions financières, consacré aux chambres régionales et territoriales des comptes. Il réorganise le livre par types de missions, procède à l'actualisation de dispositions procédurales et tient compte de l'extension du champ de compétence des chambres régionales et territoriales des comptes au cours de ces dernières années – établissements sociaux et médico-sociaux, groupements d'intérêt public, etc.

L'ordonnance met également à jour des dispositions relatives au statut des membres des juridictions financières, certaines règles budgétaires ou statutaires étant devenues obsolètes depuis l'entrée en vigueur de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances.

L'ordonnance apporte enfin des clarifications relatives aux règles d'organisation et de procédure applicables à la Cour de discipline budgétaire et financière, plusieurs dispositions n'ayant été modifiées qu'à la marge depuis la loi du 25 septembre 1948. Il était temps d'agir !

Les modifications introduites ont pour objet de tenir compte d'évolutions jurisprudentielles et de mieux prendre ainsi en considération les exigences de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme.

Les règles d'incompatibilité et de récusation des membres de la Cour et des rapporteurs sont par exemple précisées afin de se conformer à l'exigence d'impartialité : ne pourront ainsi exercer les fonctions de rapporteur ou être membre de la formation de jugement les personnes qui, dans l'affaire qui est soumise à la Cour, auraient soit fait un acte de poursuite ou d'instruction, soit participé au délibéré de la Cour des comptes ou de la chambre régionale ou territoriale à l'origine du déféré. Le nouvel article L. 314-3 du code précise, en outre, que « la récusation d'un membre de la Cour ou d'un rapporteur est prononcée, à la demande d'une partie, s'il existe une raison sérieuse de mettre en doute son impartialité ».

L'article L. 314-4 du code est également modifié afin que les personnes puissent avoir accès au dossier dès leur mise en cause et non plus après la décision de renvoi devant la Cour.

Certaines dispositions obsolètes, relatives au suivi du déroulement de l'instruction par le ministère public ou à la présentation de son rapport par le rapporteur à l'audience, sont supprimées. La voix prépondérante du président en cas de partage égal des voix est également supprimée.

Voilà, mes chers collègues, les principales dispositions de l'ordonnance. Je vous invite à adopter sans modification le projet de loi de ratification.

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L'ordonnance dont la ratification nous est proposée aujourd'hui est issue d'une habilitation inscrite dans la loi du 20 avril 2016 relative à la déontologie, aux droits et obligations des fonctionnaires. Ayant rapporté ce projet de loi à l'Assemblée nationale, j'ai bien sûr prêté une attention particulière à ce texte.

La rapporteure a décrit les apports et modifications apportés au code des juridictions financières. L'ordonnance modernise les dispositions relatives aux missions et à l'organisation de ces juridictions, ainsi que les procédures applicables ; elle réorganise l'architecture du code et supprime des dispositions devenues obsolètes, y compris sur le plan de la sémantique.

L'ordonnance intervient également dans le domaine statutaire : c'est notamment sur cette partie qu'il nous faut faire preuve de vigilance. Elle apporte un certain nombre d'améliorations en adaptant aux juridictions financières les avancées que comporte la loi du 20 avril 2016. Je pense particulièrement aux garanties disciplinaires – cas du rétablissement de l'agent dans ses fonctions, conduite à tenir en cas de poursuites pénales, etc.

Sur le fond, les modifications vont dans le bon sens. Sur la forme, l'ordonnance demeure dans le périmètre fixé par la loi. Il n'y a ainsi pas de difficultés de ce point de vue, comme l'a souligné notre rapporteure, et le groupe Socialiste, écologiste et républicain votera donc sans difficulté ce projet de loi.

Tout juste pourra-t-on peut-être regretter que quelques mesures un temps envisagées n'aient pas trouvé de traduction dans le texte qui nous est soumis. Il aurait pu être souhaitable d'encourager davantage encore l'ouverture des juridictions financières, tout particulièrement de la Cour des comptes, et la création de passerelles pour la bonne respiration des corps concernés dont l'excellence est connue de tous. Si la création des « conseillers experts » prévue par l'article 2 de l'ordonnance me semble une bonne chose, de même que la diversification du recrutement par le tour extérieur, je regrette, à titre personnel, qu'on ne soit pas allé plus loin dans l'ouverture de la Cour des comptes aux membres des chambres régionales.

Je voulais profiter de ce projet de loi pour évoquer une question qui touche non seulement les juridictions financières mais également les juridictions administratives : certains de leurs membres sont soumis, au titre de la loi du 20 avril 2016, à l'obligation de déclarer leur situation patrimoniale.

Nous avons, la semaine dernière, voté la proposition de loi organique relative aux obligations déontologiques applicables aux membres du Conseil constitutionnel, que rapportait notre collègue Cécile Untermaier. Cette proposition visait à tirer les conséquences de la décision du Conseil constitutionnel du 28 juillet 2016 : pour une raison de forme, le Conseil avait censuré l'obligation faite à ses membres de déclarer leur situation patrimoniale, qui avait été insérée dans la loi organique relative aux garanties statutaires, aux obligations déontologiques et au recrutement des magistrats.

Cette décision a aussi invalidé une partie de l'article 50 de la même loi organique qui déterminait les catégories de magistrats judiciaires soumises à l'obligation de déclarer leur situation patrimoniale, au motif qu'il n'était pas légitime d'instaurer une différence de traitement entre magistrats. Pour résumer, soit tous les magistrats doivent établir une déclaration, soit aucun ne le peut.

La loi du 20 avril 2016, qui étend l'obligation de déclarer leur situation patrimoniale à certains magistrats des juridictions administratives et financières en raison de l'importance des fonctions qu'ils exercent, n'a pas été soumise au Conseil constitutionnel, mais le même raisonnement pourrait s'appliquer. Le décret en Conseil d'État, qui est nécessaire pour que s'appliquent les obligations en matière de déclarations de situation patrimoniale, pourrait dès lors ne jamais voir le jour, ce qui irait clairement à l'encontre de la volonté du législateur.

Je tenais à souligner cet état de fait, qui invalide une partie du dispositif construit depuis 2013 en matière de transparence de la vie publique : la prochaine législature devra se pencher sur ce sujet.

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Je commence par féliciter notre rapporteure, ainsi que Mme Descamps-Crosnier, rapporteure de la loi du 20 avril 2016. Au cours de cette législature, nous avons beaucoup travaillé sur la question de la déontologie : la France a ainsi rattrapé son retard vis-à-vis des autres pays de l'Union européenne.

L'ordonnance que nous examinons porte sur les magistrats financiers. Nous avons voulu une diversification du recrutement par le tour extérieur, et plus généralement une ouverture des corps de la fonction publique. Nous devons persévérer dans cette voie.

En matière de transparence, l'actualité nous rappelle tous les jours l'absolue nécessité des mesures de prévention que nous avons prises et qui ont parfois été jugées superflues. Le Conseil constitutionnel a censuré l'obligation de déclaration de situation patrimoniale pour les magistrats administratifs, financiers ou judiciaires : il nous faudra donc imaginer un nouveau dispositif. La Haute Autorité pour la transparence de la vie publique ne doit pas être noyée sous le nombre des déclarations. Mais l'ensemble des magistrats doivent satisfaire à cette obligation, qui les protège et qui vise à garantir la qualité des décisions prises.

Article unique (ordonnance n° 2016-1360 du 13 octobre 2016 modifiant la partie législative du code des juridictions financières) : ratification de l'ordonnance

La Commission adopte l'article unique du projet de loi sans modification.

En conséquence, le projet de loi est adopté.

Membres présents ou excusés

Présents. - M. Ibrahim Aboubacar, M. Christian Assaf, M. Luc Belot, M. Erwann Binet, M. Gilles Bourdouleix, M. Dominique Bussereau, Mme Colette Capdevielle, M. Jean-Yves Caullet, Mme Marie-Anne Chapdelaine, M. Éric Ciotti, M. Jean-Michel Clément, M. Gilbert Collard, M. Marc-Philippe Daubresse, Mme Françoise Descamps-Crosnier, M. Patrick Devedjian, Mme Sophie Dion, M. Marc Dolez, M. René Dosière, M. Philippe Doucet, M. Olivier Dussopt, M. Georges Fenech, M. Hugues Fourage, M. Guillaume Garot, M. Bernard Gérard, M. Yves Goasdoué, M. Philippe Gosselin, M. Philippe Goujon, Mme Françoise Guégot, M. Philippe Houillon, M. Sébastien Huyghe, M. Guillaume Larrivé, M. Jean-Yves Le Bouillonnec, Mme Anne-Yvonne Le Dain, M. Olivier Marleix, Mme Sandrine Mazetier, M. Patrick Mennucci, M. Paul Molac, M. Pierre Morel-A-L'Huissier, M. Edouard Philippe, M.Sébastien Pietrasanta, Mme Elisabeth Pochon, M. Pascal Popelin, M. Joaquim Pueyo, M. Dominique Raimbourg, M. Alain Tourret, Mme Cécile Untermaier, M. Daniel Vaillant, M. François Vannson, M. Patrice Verchère, M. Jean-Luc Warsmann, Mme Marie-Jo Zimmermann

Excusés. - Mme Danielle Auroi, Mme Huguette Bello, Mme Laurence Dumont, M. Guy Geoffroy, M. Daniel Gibbes, Mme Marietta Karamanli, Mme Nathalie Kosciusko-Morizet, M. François Pupponi, Mme Maina Sage, M. Roger-Gérard Schwartzenberg

Assistaient également à la réunion. - M. Jean-Claude Buisine, M. Charles de Courson, Mme Pascale Crozon, M. Joël Giraud, M. Michel Ménard