Réforme des retraites

Exposé des motifs :

Mesdames, Messieurs,

Le présent projet de loi vise à rééquilibrer et pérenniser le modèle français de retraites par répartition fondé sur la solidarité. Cette solidarité est au coeur de notre pacte républicain et elle s'exprime aussi bien entre actifs et retraités qu'entre personnes d'une même génération, pour tenir compte des aléas de la vie.

Seules des mesures ambitieuses, adaptées à l'évolution de notre société et à l'allongement de l'espérance de vie des Français, sont susceptibles de financer durablement les retraites des générations actuelles et futures. La sauvegarde du système par répartition implique de trouver les moyens d'équilibrer les régimes dès que possible : le maintien durable d'un déficit est contradictoire avec la notion même de régime de retraites par répartition.

Face à l'allongement de l'espérance de vie et au départ à la retraite des générations nombreuses d'après guerre, notre système de retraite est aujourd'hui menacé. Alors qu'on compte aujourd'hui 1,7 cotisant pour un retraité, ce ratio atteindra 1,5 dès 2020. Dès aujourd'hui, nous ne sommes plus capables d'assurer le paiement des pensions des 15,5 millions de retraités sans recourir à l'emprunt.

Sous l'effet de la crise économique, la branche vieillesse de la sécurité sociale a été confrontée plus rapidement que prévu aux déficits évalués par le Conseil d'orientation des retraites (COR) en 2007. Le besoin de financement annuel de l'ensemble des régimes de retraites atteindra ainsi 42,3 milliards d'euros en 2018 selon le COR. Cette situation impose aujourd'hui de prendre de nouvelles mesures pour atteindre l'équilibre et cesser de faire peser les charges de cet endettement sur les générations futures.

Pour rééquilibrer les régimes de retraite, le Gouvernement a résolument exclu toute baisse des pensions pour ne pas remettre en cause le rôle protecteur de la retraite.

La réponse à cette situation doit être en premier lieu d'ordre démographique. L'espérance de vie a augmenté de 6,3 ans depuis 1982. Confrontés à la même situation, de nombreux pays ont relevé l'âge de départ à la retraite. En Allemagne, au Danemark, en Espagne ou encore aux Pays-Bas, il s'élève à soixante-cinq ans et il sera bientôt fixé à soixante-sept ans au terme d'une augmentation progressive. Si nous refusons de diminuer le niveau des retraites, nous devons, à notre tour, emprunter la voie suivie par tous les grands pays européens et allonger la durée d'activité des Français.

Dans cette optique, le Gouvernement propose une réforme responsable et juste, construite autour de quatre orientations :

• augmenter la durée d'activité de manière progressive et juste ;
• renforcer l'équité du système de retraites ;
• améliorer les mécanismes de solidarité ;
• renforcer la compréhension par les Français des règles de la retraite.

Première orientation : augmenter la durée d'activité de manière progressive et juste en répartissant équitablement l'effort entre les assurés.

L'augmentation de la durée d'activité pour tous les assurés, quel que soit leur régime, constitue le coeur de cette réforme. L'âge légal de départ à la retraite sera donc porté progressivement à soixante-deux ans en 2018, à raison de quatre mois par génération. La progressivité de la réforme permettra de ne pas bouleverser les projets de vie des Français qui sont aujourd'hui proches de l'âge de la retraite et l'augmentation de l'âge ne concernera que les personnes nées après le 1er juillet 1951. Cette réforme s'appliquera à tous les Français, qu'ils travaillent dans le secteur privé ou le secteur public. Toutes les bornes d'âge dans les fonctions publiques seront donc également relevées de deux ans : ainsi, pour les catégories actives dont l'âge de départ en retraite est aujourd'hui fixé à cinquante ou cinquante-cinq ans, il passera à cinquante-deux ou cinquante-sept ans. Dans les régimes spéciaux, le relèvement de l'âge de la retraite ne débutera qu'au 1er janvier 2017, pour tenir compte du calendrier de la réforme de 2008.

Cependant, dans un souci d'équité, le départ à la retraite restera possible dès soixante ans et sans décote pour les assurés ayant débuté leur carrière très jeunes ou qui sont usés par leur travail.

Ainsi, le dispositif de retraite anticipée pour carrières longues qui a été institué par la loi du 21 août 2003 portant réforme des retraites sera conservé et même élargi aux salariés qui ont commencé à travailler à dix-sept ans. Les salariés qui ont commencé leur vie professionnelle avant dix-huit ans pourront continuer à partir à soixante ans, et même dès cinquante-huit ans pour ceux qui ont commencé à travailler à quatorze ou quinze ans.

En complément de ce dispositif, les assurés dont l'état de santé est dégradé à la suite d'expositions à des facteurs de pénibilité se voient reconnaître un droit nouveau. Ils pourront prendre leur retraite à soixante ans et bénéficier d'une retraite à taux plein à cet âge, quel que soit leur nombre de trimestres. Ce dispositif de compensation de la pénibilité sera complété par un renforcement des mesures de prévention qui pourront être développées à partir d'un carnet individuel de santé au travail dans lequel seront enregistrées les expositions aux facteurs de pénibilité.

Enfin, l'effort en faveur de l'emploi des seniors sera poursuivi et amplifié. En complément des nombreuses mesures déjà mises en oeuvre au cours des dernières années, une aide à l'embauche d'un an pour les chômeurs de plus de cinquante ans sera créée. Le développement du tutorat sera par ailleurs encouragé pour favoriser la transmission des savoirs et valoriser la fin de carrière.

Deuxième orientation : renforcer l'équité du système de retraites.

Le projet de loi comporte des dispositions qui renforcent le rapprochement des règles applicables aux fonctionnaires de celles applicables aux salariés du secteur privé. Au-delà du relèvement de l'âge qui s'appliquera dans des conditions identiques, le Gouvernement revient sur trois différences qui ne sont pas justifiées par des spécificités de la fonction publique :

• le taux de cotisation acquitté par les fonctionnaires pour leur retraite (7,85 % aujourd'hui) sera aligné en dix ans sur celui qui s'applique aux salariés du secteur privé (10,55 %) ;
• le dispositif de départ anticipé sans condition d'âge pour les parents de trois enfants sera fermé à compter de 2012. Cette fermeture respectera les droits acquis : les fonctionnaires parents d'au moins trois enfants au 1er janvier 2012 pourront continuer de bénéficier de ce dispositif sous réserve de remplir la condition de durée de service de quinze ans à cette date ;
• le minimum garanti applicable dans la fonction publique sera désormais soumis à la même condition de durée d'activité que le minimum de pension applicable aux salariés du secteur privé.

Par ailleurs, pour faire participer l'ensemble des assurés à l'effort de rééquilibrage des régimes de retraite, le Gouvernement proposera dans les prochaines lois de finances et de financement de la sécurité sociale des mesures de recettes à hauteur de 3,7 milliards d'euros en 2011. Ces mesures concerneront plus spécifiquement les hauts revenus (majoration de la tranche la plus élevée de l'impôt sur le revenu, renforcement de la taxation des stock options et des retraites chapeaux), les revenus du capital (augmentation des prélèvements proportionnels sur les revenus du patrimoine, suppression du crédit d'impôt sur les dividendes et imposition au premier euro des plus-values de cessions d'actions et d'obligations) et enfin les entreprises par des mesures sur les niches sociales dont elles bénéficient (annualisation du calcul des allègements généraux de charges notamment).

Troisième orientation : les dispositifs de solidarité qui font la force du système français sont intégralement préservés et même renforcés pour certaines catégories d'assurés.

Le Gouvernement propose différentes mesures :

• les jeunes en situation précaire pourront valider six trimestres au titre de leur première période de chômage non indemnisé contre quatre aujourd'hui ;
• les femmes peuvent aujourd'hui être pénalisées par la maternité puisque les indemnités journalières qu'elles perçoivent pendant le congé maternité ne sont pas prises en compte dans le salaire de l'année de leur accouchement, ce qui peut faire baisser leur pension. Il sera mis un terme à cette situation et les indemnités journalières de maternité seront désormais assimilées à des salaires, pour la retraite. Parallèlement, des mesures destinées à garantir que les entreprises s'investissent dans la réduction des écarts salariaux entre hommes et femmes seront mises en oeuvre ;
• les agriculteurs, en raison des modalités de récupération sur succession du minimum vieillesse, renoncent souvent à ce dispositif destiné à éviter la pauvreté des personnes âgées. Désormais, les terres agricoles et les corps de ferme ne feront plus l'objet de ce recours sur succession, répondant ainsi à une demande ancienne de la profession. Par ailleurs, la loi prévoit l'affiliation obligatoire des conjoints collaborateurs et des aides familiaux au régime complémentaire des agriculteurs, dans le souci, là encore, d'améliorer le niveau des retraites.

Quatrième orientation : renforcer la compréhension par les Français des règles de la retraite.

Sous l'impulsion des précédentes réformes qui ont créé un droit à l'information sur les retraites, des progrès réels et très significatifs ont été accomplis. Le droit à l'information des assurés sur leur retraite sera encore renforcé par trois mesures :

• la création d'un point d'étape retraites à quarante-cinq ans pour permettre aux Français de faire, le plus tôt possible, les meilleurs choix pour leur retraite ;
• la transmission, dès l'entrée dans la vie professionnelle, de documents d'information générale sur la retraite et le système de retraites en France ;
• la mise en place d'un relevé de carrière en ligne dans tous les régimes de retraite.

L'ensemble de ces mesures doit permettre aux régimes de retraites de retrouver l'équilibre en 2018. Les déficits accumulés d'ici là seront transférés à la Caisse d'amortissement de la dette sociale (CADES) qui bénéficiera de la propriété des actifs et des ressources du Fonds de réserve des retraites (FRR) pour financer cette dette. Pour assurer le succès de la réforme, une nouvelle instance de pilotage, associant l'État, les représentants des assurés sociaux et ceux des employeurs sera mise en place. Elle aura pour mission de veiller à la pérennité financière des régimes de retraites par répartition, à l'équité du système et au maintien du niveau de vie des retraités à un niveau satisfaisant. Ce comité sera également en charge de la préparation d'un rendez-vous sur les retraites en 2018, destiné à maintenir l'équilibre des régimes au-delà de 2020.

La Commission des Affaires Sociales saisie au fond a nommé M. Denis Jacquat rapporteur le 13 juillet 2010. Elle examinera le projet de loi du mardi 20 au jeudi 22 juillet 2010. Le gouvernement ayant engagé la procédure accélérée sur ce projet de loi, il sera ensuite discuté pour une seule lecture en hémicycle à partir du 7 septembre 2010.

Vous pouvez retrouver sur le dossier de l'Assemblée nationale plusieurs documents complémentaires, notamment l'étude d'impact du projet de loi, le rapport d'information N°2723 déposé par M. Pierre Méhaignerie le 13 juillet 2010 pour la Commission des Affaires Sociales, ainsi que le rapport d'information N°2762 déposé par Mme Marie-Jo Zimmermann le 13 juillet 2010 pour la Délégation aux droits des femmes et à l'égalité des chances entre les hommes et les femmes.