Intervention de Guillaume Vuilletet

Monsieur le président, madame la ministre, monsieur le rapporteur, mes chers collègues, le texte qui nous est soumis est d'intérêt public, étant donné la situation particulièrement sensible des départements et régions d'outre-mer. Vous l'avez souligné, monsieur le rapporteur. Dans ces territoires, les successions non réglées aboutissent à des indivisions le plus souvent non gérées, et une part non négligeable du foncier est ainsi paralysée et en déshérence. C'est à cette réalité, tout à fait nuisible à leur développement, que la proposition de loi entend remédier.

En substance, il s'agit, dans ces indivisions qui durent souvent depuis plusieurs générations et concernent parfois des centaines d'indivisaires, de permettre à la majorité de ces derniers, dès lors qu'ils se sont mis d'accord, de mettre en oeuvre une solution au blocage, par la vente ou par le partage des biens.

Le sujet est sensible du point de vue juridique, parce qu'il écorne le droit de propriété inscrit dans notre Constitution. Il est sensible aussi parce qu'il a trait à des situations profondément humaines où les attaches familiales croisent le rapport à la terre, le déracinement et la complexité des descendances. Et il mérite que l'on s'y arrête, parce que le phénomène touche près de 40 % du foncier de territoires insulaires, par nature limités, et provoque de nombreux désordres pour les biens considérés.

Le groupe REM s'associe à la démarche du texte – moyennant quelques réserves que je formulerai un peu plus loin – , car celui-ci aborde une réalité incontournable dont l'analyse fait consensus et dont chacun comprend les conséquences, mais aussi et surtout parce qu'il apporte au problème une solution pratique, opérationnelle – pragmatique, diront certains.

Je veux saluer ici le travail remarquable de notre rapporteur, ainsi que celui accompli par le Sénat sous la houlette de Thani Mohamed Soilihi, sénateur de Mayotte et membre du groupe La République en marche.

Je l'ai dit, les problèmes de succession et d'indivision bloquent en moyenne 40 % du foncier en outre-mer. Mais il ne s'agit que d'une moyenne ; le gel concerne fréquemment la moitié du foncier et peut atteindre les trois quarts d'un territoire.

La première conséquence de ce phénomène, et peut-être la principale, est le blocage de l'aménagement de ces territoires. Comment reconstituer le tissu urbain et l'adapter aux nécessités du temps lorsque la moitié du foncier – voire ses trois quarts – est immobilisée et que le moindre coup de pioche est susceptible de provoquer un contentieux ?

Se posent également des difficultés d'ordre public, dans la mesure où les biens laissés en déshérence peuvent créer des problèmes de sécurité, mais également des troubles sociaux lorsqu'il faut en déloger les résidents illicites, ou encore des menaces sanitaires quand les réseaux ne sont pas entretenus.

Parler de la terre, à propos de laquelle se nouent des relations familiales complexes, c'est aussi évoquer le recours à la justice et à une forme de brutalité dont il ne faut pas manquer de tenir compte eu égard aux trois objectifs du texte.

Nous parlons d'abord d'humanité. Ces biens sont souvent occupés par certains indivisaires, l'accord des autres indivisaires étant parfois tacite, parfois formel, parfois inexistant. Les occupants n'ont les moyens ni de racheter leur part aux autres protagonistes, ni même d'entretenir le patrimoine. Parfois encore, quand les héritiers sont répartis sur plusieurs générations et, quelquefois, sur plusieurs milliers de kilomètres, certains d'entre eux sont tout simplement inconnus. La seule issue est fréquemment le tribunal, c'est-à-dire un conflit familial qui rompt avec les pratiques sociales et culturelles en vigueur dans ces territoires.

II s'agit donc de clarifier et de pacifier des conflits familiaux qui perdurent depuis des générations, parfois à cause de mauvaises volontés, mais souvent parce que les intéressés sont réellement démunis face à la situation.

Il s'agit ensuite de mettre fin aux désordres publics que j'ai évoqués : occupations illicites ou réseaux sanitaires hors d'usage, qui font que des quartiers entiers se nécrosent, faute d'aménagement et d'entretien, jusqu'à devenir sinon des zones de non-droit, du moins des zones en marge de la société.

II s'agit enfin de faire droit au nécessaire aménagement du territoire. L'outre-mer n'échappe pas à l'exigence du pays de redéfinir son espace urbain. L'exiguïté insulaire renforce même les nécessités de mener à bien de telles redéfinitions. Reconstruire la ville sur la ville, l'adapter aux nouvelles populations, renforcer son attractivité et son efficacité au regard des mutations sociales, environnementales, sanitaires et technologiques demande une pleine capacité à intervenir sur le foncier.

Le Gouvernement entend provoquer un choc d'offre en matière de logement, grâce au projet de loi « évolution du logement et aménagement numérique », dit ÉLAN, dont nous aurons à discuter au printemps. Je souscris à ce terme particulièrement pertinent dans la situation qui est la nôtre : c'est bien un choc quantitatif et qualitatif que nous devons déclencher sur tous les territoires du pays. Concernant les outre-mers, comment envisager de loger correctement une population en constante évolution, lorsque près de la moitié d'un territoire est littéralement figée ?

La proposition de loi a été votée à l'unanimité en commission, le 10 janvier dernier, ce dont je me félicite. Cependant, j'avais émis trois réserves que je tiens à vous exposer.

Si nous approuvons entièrement ses objectifs, comme je l'ai rappelé en commission, le texte doit être opérationnel et solide. Il y a une forme de dialectique de l'audace et de la sécurité. On peut parfaitement élaborer un texte qui contienne les dispositifs les plus sécurisés qui soient, mais s'apercevoir au bout d'un moment qu'ils ne font rien bouger. Face à une réalité complexe, dans laquelle, par exemple, trois familles revendiquent le même terrain, au nom du droit ou de l'histoire familiale, ne s'en remettre qu'au droit actuel est voué à l'échec.

La loi doit non seulement être opérationnelle, mais aussi solide, soit, en d'autres termes, respecter la Constitution. Sans être paralysés par la peur du Conseil constitutionnel, nous estimons qu'il n'est pas utile de voter des textes de loi, lorsque l'on sait aller dans le mur. Je ne méconnais pas l'article 73 et les adaptations qu'il permet pour l'outre-mer. Pour autant, si nous voulons produire une loi opérationnelle, la première des conditions est qu'elle survive à une éventuelle censure du Conseil constitutionnel ou, plus tard, à une éventuelle question prioritaire de constitutionnalité – QPC. M. le rapporteur en a bien conscience, qui a pris la précaution de s'en tenir d'abord à une période de dix ans, afin de pouvoir évaluer ensuite la situation pour confirmer ou réorienter les dispositifs mis en place.

Les mesures que vous proposez semblent efficaces, mais se heurtent au fait qu'elles peuvent tordre le bras à des indivisaires minoritaires, qui sont potentiellement prioritaires. Il s'agit donc d'accommoder le droit de propriété. Cela demande quelques précautions, et, comme le veut notre droit fondamental, d'obéir à une notion de proportionnalité. Obliger un propriétaire, même indivisaire, à disposer d'un bien est une contrainte. Or, que l'on s'en réjouisse ou que l'on s'en plaigne, la propriété, c'est aussi le droit de ne rien faire d'un bien que l'on possède. Contraindre des propriétaires nécessite donc que l'on puisse arguer d'un intérêt public évident.

La première question tient à l'identité de la personne susceptible de prendre l'initiative de la saisine du juge en cas de contestation de l'accord intervenu. Vous proposez qu'elle revienne à celui qui en contesterait l'accord. À l'inverse, nous considérons qu'elle peut échoir à la partie qui en demandait la dérogation au droit commun, dans le cas où cette dérogation serait contestée. Nous suivrons donc le Gouvernement en la matière.

La deuxième réserve tient à la publicité, qui n'a, en l'occurrence, rien d'anecdotique. Dans les faits, il s'agit de savoir comment repérer des indivisaires inconnus qui n'auraient pas conscience de l'être et d'avoir à traiter d'une telle affaire. C'est garantir le respect du droit de propriété de faire en sorte qu'ils soient informés.

La dernière réserve tient à la notion de partage. Il y a une forme d'ambiguïté dans la rédaction du texte sur le sens de cette notion, qui peut être interprétée comme l'aval du processus de vente au moment de la liquidation de la succession. Nous savons qu'il s'agit pour vous de parler essentiellement d'allotissement, c'est-à-dire de la capacité à partager pratiquement un bien. Cela est nécessaire, mais n'en déplace pas moins le problème. Simplifier la vente d'un bien et faire en sorte que l'on ait à déloger ensuite celui qui l'occupe depuis parfois des années, c'est déplacer le problème et non pas trouver une solution sereine au problème posé.

Nous considérons que le texte doit être précisé. Selon nous, il convient de prendre en compte les situations dans lesquelles le bien doit être divisé, ce qui implique de considérer l'aspect constitutionnel du dispositif. Nous souhaitons que nos débats et la navette parlementaire permettent de préciser les choses. Je me félicite que, depuis nos travaux en commission, la poursuite du dialogue entre le Gouvernement, le rapporteur et les commissaires aux lois ait permis de s'accorder sur de nombreux points.

Après la présentation des amendements, notre groupe votera naturellement en faveur de ce texte. Nous n'aurons pas tout réglé, mais nous aurons émis un signal majeur qui témoignera que les outre-mer, sous l'impulsion de leurs élus, avec le soutien de la nation, ont décidé de résoudre pour le bien de tous ce problème majeur.