Intervention de Claire Landais

Réunion du mercredi 18 juillet 2018 à 11h00
Commission des affaires étrangères

Claire Landais, Secrétaire générale de la défense et de la sécurité nationale (SGDSN) :

Je vous remercie de m'avoir invitée, en ma qualité de secrétaire de la Commission interministérielle pour l'étude des exportations de matériels de guerre (CIEEMG). Je ne répondrai peut-être pas, dans mon propos liminaire, à toutes les questions que vous venez de poser, mais j'essaierai naturellement de le faire dans le cadre de l'échange qui suivra. Avant de présenter le régime de contrôle de nos exportations d'armement, permettez-moi de faire deux remarquables préalables.

La première est qu'il s'agit d'un sujet d'actualité. L'évolution du commerce des armes dans le monde témoigne d'un réarmement généralisé, dont il y a fort à parier qu'il est structurel eu égard aux perspectives géostratégiques dégradées que l'on peut observer. L'Institut international de recherche sur la paix de Stockholm (SIPRI), qui publie des éléments comparés assez intéressants pour vos travaux, a relevé que les dépenses mondiales de défense ont progressé sans discontinuer pendant treize années, de 1999 à 2011, avant de se stabiliser pendant quatre ans, jusqu'en 2016, et de croître de nouveau en 2017 – ces dépenses correspondaient alors, en moyenne, à 2,2 % du « produit intérieur brut » (PIB) mondial. Ce chiffre est assez intéressant au regard des débats qui ont eu lieu, dans le cadre de la préparation du dernier sommet de l'Organisation du traité de l'Atlantique Nord (OTAN), sur l'objectif consistant à consacrer 2 % du PIB aux dépenses militaires.

Le réarmement est aussi une réalité nationale, qui a été prise en compte par la loi de programmation militaire (LPM), promulguée vendredi dernier. Les actes de terrorisme qui ont frappé notre pays depuis janvier 2015 ont entraîné une douloureuse prise de conscience du lien existant entre les conflits extérieurs et notre sécurité intérieure. C'est un élément qui a probablement beaucoup joué dans la prise de conscience généralisée de la nécessité d'une remontée en puissance de nos capacités militaires. Néanmoins, il convient de ne pas exagérer la place qu'occupe la France dans ce réarmement général – nous aurons probablement l'occasion d'y revenir. Dans le contexte mondial, le rôle des exportations françaises de matériels de guerre demeure, en réalité, très limité.

Seconde remarque, l'exportation de matériels de guerre est une décision politique, qui est prise au niveau du Premier ministre – à ce titre, elle peut évidemment être discutée. Certains groupes politiques et certaines organisations non gouvernementales (ONG) ne s'en privent pas, et c'est leur droit le plus strict. Je me garderai bien de faire des commentaires sur ce point, et je ne commenterai pas davantage les décisions politiques qui sont prises en matière d'exportation d'armement.

En tant que secrétaire de la CIEEMG et, à ce titre, délégataire de la signature du Premier ministre, je voudrais attester devant vous le caractère très scrupuleux, dense et complexe du travail interministériel qui est réalisé. Il permet de traiter l'ensemble des considérations liées aux demandes de licence. C'est ce processus que je vais vous décrire, en reprenant d'assez près ce que j'ai eu l'occasion de dire devant la commission de la défense, il y a quelques semaines.

Les exportations d'armement répondent au besoin légitime de certains États de renforcer leur sécurité et d'affirmer leur souveraineté dans un contexte international lourd de menaces. Dans le cadre de ses relations diplomatiques et stratégiques, la France entretient un certain nombre de partenariats en matière politique, économique, scientifique, technologique et industriel, mais aussi militaire. Les exportations d'armement sont un des volets des partenariats militaires, au même titre que la coopération de défense et les échanges de renseignement.

La fourniture de matériels de guerre est un engagement qui requiert un haut degré de maturité et de confiance réciproque. Les contrats d'armements ne se réduisent pas à de simples transactions commerciales, en tout cas dans notre pays, et ne procèdent pas d'une logique au « coup par coup » : ils s'inscrivent, au contraire, dans le cadre d'une relation de long terme entre le fournisseur et l'importateur. C'est pourquoi les contrats commerciaux importants s'accompagnent très régulièrement d'accords bilatéraux de défense et de sécurité.

Au-delà des considérations économiques, l'enjeu pour la France est d'établir de nouveaux partenariats stratégiques. C'est le cas avec l'Inde, le Brésil, l'Égypte, l'Australie ou des pays du Proche et du Moyen-Orient. La France veille à satisfaire les besoins exprimés par ses partenaires et leur propose les matériels les plus à même de garantir leur sécurité, tout en prenant en compte les risques de renversement d'alliance sur le moyen ou le long terme et la nécessité de promouvoir la stabilité régionale.

Par ailleurs, les exportations de défense sont indispensables à la préservation de notre propre base industrielle et technologique de défense (BITD). Il ne faut pas entendre par là que l'exportation d'armement s'analyse à l'aune de préoccupations mercantiles, mais que notre pays a fait le choix de préserver un secteur industriel de pointe dans des domaines – l'aéronautique, l'électronique, l'optique, les satellites ou les lanceurs, par exemple – qui sont duaux, c'est-à-dire à la fois civils et militaires : c'est pour la France une façon de rester maître de ses choix les plus cruciaux et de ne pas se mettre entre les mains d'alliés certes bien intentionnés mais pas forcément dépourvus d'idées sur ce qui serait bon pour notre pays et pour leurs propres intérêts… Compte tenu de la baisse drastique des budgets de défense depuis le début des années 1960 – même si vous savez qu'il existe désormais un infléchissement en la matière –, le choix de l'autonomie stratégique est nécessairement passé par une part de financement liée aux exportations de matériels de guerre. La dimension économique est bien présente, mais elle n'est pas réductible à la recherche de gains à court terme : c'est plutôt une donnée stratégique, parmi d'autres.

Je terminerai cette présentation du contexte en évoquant une spécificité française qui consiste à exporter principalement des systèmes d'armes complets, comme des avions, des bâtiments de surface, des sous-marins, des missiles ou des satellites. Cela explique que plus de la moitié du montant des exportations correspond à des contrats majeurs, dont le montant est supérieur à 200 millions d'euros. Cette situation explique aussi les variations annuelles qui peuvent avoir lieu, selon le moment où les prises de commandes interviennent : il peut y avoir un décalage dans le temps avec la délivrance des licences – je reviendrai plus tard sur ce point si vous le souhaitez. Il faut distinguer, en effet, trois moments : la délivrance des licences, les prises de commandes et la fourniture, lors du passage de la frontière.

J'en viens à la description du dispositif de contrôle, qui a fait l'objet d'une réforme en 2014 afin de le rendre plus performant.

Le principe de base est que la France proscrit a priori le commerce des armes. Il s'agit donc d'un régime d'autorisation par exception. Aucune exportation de matériel de guerre ne peut avoir lieu sans autorisation préalable. L'octroi des autorisations relève de l'autorité politique, à savoir le Premier ministre et éventuellement, quand il délègue sa signature, le SGDSN. Les décisions sont prises après consultation de trois autres acteurs : le ministère des armées, celui de l'Europe et des affaires étrangères, et celui de l'économie et des finances. Ces acteurs, auxquels il faut ajouter le SGDSN, peuvent demander l'arbitrage du cabinet du Premier ministre dans les cas les plus sensibles – c'est ce que l'on appelle une post-CIEEMG.

Le fonctionnement du dispositif est fondé sur le strict respect de plusieurs étapes.

En amont, une analyse de la recevabilité des demandes de licence sert de filtre initial pour écarter les exportateurs non référencés, par exemple ceux qui ne bénéficieraient pas d'une autorisation de fabrication, de commerce et d'intermédiation – c'est un premier régime de contrôle, qui ne porte pas spécifiquement sur les exportations, mais sur l'activité. Ce filtre initial permet aussi de vérifier que les équipements concernés entrent bien dans le cadre de notre politique générale d'exportation de matériels de guerre.

La deuxième étape est l'examen des demandes, jugées recevables, par cet organisme de concertation interministérielle qu'est la CIEEMG. Il s'agit d'étudier les différentes considérations susceptibles d'influer sur la décision, au premier rang desquelles figure le respect de nos engagements internationaux – vous avez cité, madame la présidente, les résolutions du Conseil de sécurité des Nations unies, dont les plus radicales peuvent être des embargos, mais il y a aussi le traité sur le commerce des armes de 2014, la position commune qui a été adoptée par l'Union européenne en 2008, et nos propres contraintes législatives, qui sont inscrites dans le code de la défense. À cela s'ajoutent la préservation de notre souveraineté, la protection de nos forces et des forces de nos alliés – il n'est pas question d'autoriser l'exportation de matériels qui risqueraient d'être engagés contre nos propres intérêts ou contre ceux de nos alliés – et enfin des enjeux industriels, technologiques et économiques. Il n'y a pas nécessairement de compensation entre ces différents aspects. Le respect de nos engagements internationaux est, ainsi, un premier filtre : c'est dans le cadre de leur respect et des marges d'appréciation qui peuvent alors subsister que d'autres considérations sont prises en compte.

Depuis 2014, l'examen interministériel des demandes est majoritairement effectué par voie dématérialisée. Les différents protagonistes partagent un même logiciel et les prises de position ont lieu, la plupart du temps, sans réunion physique de la CIEEMG. Cette dématérialisation permet de concentrer les travaux de la commission sur les cas les plus délicats et les plus sensibles, en laissant une place plus importante au débat grâce à l'accélération du traitement des sujets non sensibles. Je précise que l'on procède très régulièrement à des sondages dans le flux de ce qui est considéré comme non sensible, afin de bien s'assurer qu'il n'y a pas de risque que des cas en réalité sensibles fassent l'objet d'un processus de contrôle moins étroit. Je pense, par exemple, à ce qui concerne le Yémen. Une réunion est organisée mensuellement au SGDSN pour traiter de dossiers dont le pourcentage est marginal en volume, mais qui sont importants en termes de sensibilité.

La discussion peut être assez animée, selon des positions institutionnelles que l'on peut pré-identifier assez facilement, mais qui ne correspondent pas à des mandats impératifs. Il ne faut pas penser que le ministère de l'économie veut toujours exporter car il y a un intérêt pour l'entreprise française concernée ou que le ministère de la défense souhaite systématiquement exporter vers ses partenaires – ce ministère est très conscient du besoin de préserver des capacités stratégiques à son propre profit, et il est évidemment très sensible aux risques pour nos forces ou pour des forces alliées. Il ne faut pas croire, non plus, que le ministère des affaires étrangères est le seul à vérifier que les engagements internationaux de la France sont respectés. Chacun est censé prendre en compte l'ensemble des considérations. Lorsqu'il n'y a pas de consensus, la demande peut faire l'objet d'un refus, mais cela peut aussi conduire à une demande d'arbitrage au niveau du cabinet du Premier ministre.

La discussion au sein de la CIEEMG est encadrée par des « directives de haut niveau », qui n'ont pas d'existence juridique en droit, et qui ne sont d'ailleurs pas de nature contraignante. Ce sont des guides que le Gouvernement se donne pour examiner les demandes de licence. Ces documents, qui viennent d'être renouvelés, comme c'est le cas régulièrement, permettent d'orienter la discussion, même si l'on peut s'en écarter. Cela permet de voir, y compris à l'aide de codes de couleur, que tels équipements de maintien de l'ordre, par exemple, ne doivent pas être livrés dans tel pays.

Environ la moitié des demandes de licence ayant reçu un avis favorable sont assorties de conditions, afin d'encadrer efficacement l'opération d'exportation. Ces conditions peuvent concerner les capacités techniques ou opérationnelles des matériels, le financement des opérations, le périmètre du transfert de technologies qui est autorisé, l'encadrement des informations transmises, la soumission préalable aux autorités compétentes des contrats avant leur signature ou les informations techniques et opérationnelles qui seront communiquées au client. La licence peut également être assortie de clauses de non-réexportation (CNR), par lesquelles les destinataires s'engagent sur l'utilisation finale des matériels. Lorsqu'un État destinataire souhaite réexporter un matériel qui avait préalablement fait l'objet d'une CNR, il doit demander que cette clause soit levée. Une nouvelle demande est alors examinée.

La troisième étape concerne la bonne exécution des exportations, en aval de la CIEEMG, via un dispositif de contrôle a posteriori des entreprises exportatrices qui a été beaucoup renforcé ces dernières années. Cette approche a été mise en place par une ordonnance publiée en 2015, dans le cadre de la réforme du contrôle décidée en juillet 2014. Cette ordonnance a renforcé les compétences de contrôle de l'administration par l'institution d'un Comité ministériel du contrôle a posteriori (CMCAP), dont le secrétariat est assuré par le Contrôle général des armées (CGA). Le CMCAP dispose d'un pouvoir d'injonction et de sanction administrative – les pénalités financières peuvent d'ailleurs être assez lourdes – à l'encontre des exportateurs ou fournisseurs qui auraient fait preuve de défaillances dans la tenue des dispositifs de traçabilité et, par conséquent, dans leur capacité à rendre compte aux pouvoirs publics du respect des licences obtenues et des conditions qui y sont associées. Le CMCAP peut signaler au Procureur de la République certaines infractions de nature pénale, ce qu'il fait régulièrement.

Indépendamment de ce contrôle a posteriori, le code de la défense permet de suspendre, d'abroger, de modifier ou de retirer les autorisations délivrées aux entreprises en cas d'infraction avérée ou lorsque la situation intérieure du pays destinataire rend une exportation – qui n'a pas encore eu lieu – incompatible avec nos engagements internationaux ou encore avec la protection de nos intérêts essentiels de sécurité.

Ce sont des mesures de sauvegarde qui peuvent être appliquées de façon immédiate, y compris lorsque la demande de licence a déjà été accordée – un des aspects de la réforme de 2014 sur lesquels je pourrai revenir à l'occasion des questions est d'avoir fait remonter dans le temps les demandes de licences, afin d'avoir un contrôle assez en amont. La délivrance de la licence peut ainsi intervenir dès le stade de la prospection. D'où le besoin, dès lors que du temps a pu s'écouler et que les circonstances locales ont pu changer, de pouvoir prendre en compte les évolutions en aval afin de retirer, le cas échéant, une licence qui a été accordée plusieurs mois, voire plusieurs années plus tôt. C'est ainsi que les bâtiments de projection et de commandement (BPC) commandés par la Russie ont fait l'objet d'un retrait de licence : ils n'ont pas été livrés compte tenu de l'annexion de la Crimée.

Les autorités françaises peuvent aussi imposer un blocage en douane des matériels de guerre en cas de changement significatif dans la situation intérieure d'un pays. C'est l'ultime moyen d'action, la dernière corde de rappel, même s'il peut aussi y avoir des discussions avec le pays destinataire sur l'utilisation des matériels une fois qu'ils ont été livrés. Notre législation s'efforce de ne pas avoir d'effets extraterritoriaux, conformément au droit international, mais elle a encore son plein effet au moment de la livraison physique et du passage de la frontière. Les matériels passent ensuite sous la souveraineté de l'État destinataire, même si des discussions diplomatiques ne sont pas interdites, je l'ai dit – elles peuvent être utilisées comme levier.

Dernière étape, relative aux mesures de transparence, la publication du rapport annuel au Parlement fournit des informations que je vais qualifier de très complètes, même si cela fera peut-être l'objet d'un débat, sur l'exercice du contrôle, les autorisations délivrées et les exportations réellement effectuées. Ce rapport a été remis au Parlement début juillet, et la ministre des armées l'a présenté, le jour même, devant la commission de la défense.

J'aimerais enfin aborder, si vous le permettez, la question de l'engagement de la France dans la lutte contre la prolifération des armes de destruction massive et la dissémination des armements. Si la France assume pleinement d'exporter des matériels de guerre, elle n'en est pas moins très investie dans les politiques internationales destinées à limiter la prolifération et la dissémination.

Pour mémoire, je citerai la ratification par notre pays de deux conventions : celle d'Ottawa, qui proscrit la fabrication, le commerce et l'utilisation des mines antipersonnel – elle a été signée par la France en 1997, avant d'être inscrite dans le droit national par une loi de 1998 – et celle d'Oslo, à laquelle la France a adhéré en 2010, et qui prohibe la fabrication, le commerce et l'utilisation des bombes à sous-munitions. Dans les deux cas, votre commission a joué un rôle actif dans la proscription d'armes dites « aveugles ». Ces deux conventions sont le type même des engagements internationaux dont le respect est vérifié dans le cadre de la CIEEMG, étant entendu qu'il y a, en réalité, peu de contrôle à faire car il existe une autocensure en amont : le risque que des problèmes se posent est faible.

Trois autres exemples peuvent illustrer la volonté française de limiter les effets de la dissémination des armes. Au plan international, le traité sur le commerce des armes (TCA, ou ATT en anglais), qui est entré en vigueur le 24 décembre 2014, est une avancée majeure que la France a saluée – vous savez que notre pays a participé activement aux différentes phases de la négociation. Le TCA regroupe aujourd'hui 130 signataires et 96 parties. La France participe au programme ATT Outreach, dont l'objectif est d'universaliser le traité en assurant sa promotion. Nous y contribuons notamment dans les pays africains. Au plan européen, la France joue un rôle moteur dans les travaux sur l'évolution de la directive relative aux transferts intracommunautaires (TIC). Des licences générales de transfert ont été créées, par exemple, afin de permettre un échange plus fluide entre les États européens de certains composants ou équipements jugés peu sensibles, afin que le contrôle puisse se concentrer sur les transferts les plus délicats.

Dans le même esprit, la France participe activement aux activités du Groupe de travail du Conseil de l'Union européenne sur les exportations d'armes conventionnelles (COARM), qui réunit tous les mois les États membres pour échanger sur la réglementation en matière d'exportation de matériels de guerre, par exemple lorsque des doutes existent sur le régime de classement de certains matériels, sur l'application du TCA ou sur celle de la position commune de 2008. Cette instance est également destinataire des notifications de refus de licence que les États membres portent à la connaissance de leurs partenaires. L'idée sous-tendant ce mécanisme d'information réciproque est de permettre une certaine cohérence dans les politiques d'exportation et d'éviter des phénomènes de concurrence non contrôlée. Lorsqu'un État membre a déclaré qu'il a refusé une licence concernant tel équipement et tel pays, un autre État membre qui souhaiterait autoriser l'exportation d'un équipement similaire vers le même pays doit entamer un dialogue avec l'État qui l'a refusé à l'origine, et il doit justifier sa position si elle est différente.

En ce qui concerne les régimes multilatéraux de contrôle, des travaux ont été conduits dans l'enceinte dite de Wassenaar, sur proposition française, pour prendre en compte les composants spatiaux sensibles au titre du contrôle des biens à double usage – il s'agit des satellites d'observation et de communication. La France contrôlait déjà dans le cadre de sa réglementation nationale les matériels spatiaux à usage militaire, alors qu'elle n'y était pas tenue par les listes militaires européennes.

Dans la même enceinte, la France a souhaité mettre en lumière la problématique des « intangibles », c'est-à-dire les exportations de biens immatériels, comme les informations sur les caractéristiques techniques des biens classés matériels de guerre, par voie informatique par exemple. La France est très volontaire sur ce sujet, car elle juge que de telles données peuvent être aussi sensibles que les matériels eux-mêmes et que le contrôle doit être renforcé et mieux encadré.

Enfin, je signale que le SGDSN assure la présidence du comité de surveillance de Prosub, qui concerne les sous-marins brésiliens, et la coprésidence du comité de gouvernance franco-britannique de « One MBDA ». S'agissant de Prosub, l'enjeu est de garantir un niveau de coopération technologique suffisant, sans enfreindre nos engagements relatifs à la prolifération nucléaire. Quant à « One MBDA », le SGDSN a mis en place, avec son homologue britannique, un système de licences générales de projet pour fluidifier les échanges entre les différentes entités industrielles. Le SGDSN assure également la concertation avec les autorités britanniques pour l'exportation des produits de « One MBDA ». C'est un modèle qui pourrait constituer une référence pour les projets de coopérations européennes, notamment avec l'Allemagne, compte tenu des annonces qui ont récemment eu lieu. Donner de la visibilité aux industriels sur les possibilités d'exportation des matériels issus des coopérations européennes constitue un des leviers pour le renforcement de ces dernières – c'est même une condition sine qua non pour l'engagement des industriels dans des partenariats stratégiques européens.

Voilà les précisions que je voulais vous apporter, à titre liminaire, sur le processus de contrôle des exportations d'armement.

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