Intervention de Didier Migaud

Je n'ai pas dit le contraire !

La dégradation des comptes publics explique pour partie l'écart qui s'est creusé entre la pratique et les ambitions initiales. En même temps, elle a fait émerger des questions que nous n'avions peut-être pas en tête au moment d'écrire la LOLF.

Beaucoup a déjà été dit sur cette loi organique. Aussi, pour ne pas prendre le risque de vous retenir top longtemps, je me limiterai aujourd'hui à trois messages.

Le premier message consiste évidemment à rappeler les progrès considérables qui ont été accomplis grâce à la loi organique. Je serai bref sur ce point car je crois qu'ils sont déjà bien identifiés. Le deuxième message vise à souligner combien, malgré tout, la pratique s'est éloignée de l'esprit du texte et de ses ambitions initiales, ce qui constitue une source de déception. Enfin, je mettrai en évidence quelques chantiers qui, selon la Cour, méritent d'être examinés ou réexaminés.

Les bilans successifs réalisés à propos de la LOLF sont unanimes quant à la contribution majeure qu'a représenté ce texte pour nos finances publiques. La meilleure preuve en est sans doute le fait que l'on a, pour beaucoup, oublié le régime qui lui préexistait. Des pouvoirs renforcés pour le Parlement, de nouveaux outils de responsabilisation des gestionnaires, une logique de résultat qui se substitue à une logique de moyens, une maquette budgétaire plus lisible, une nouvelle comptabilité générale et, depuis 2006, des comptes de l'État certifiés : telles sont quelques-unes des réalisations de la LOLF. Elles mettent en oeuvre une philosophie simple : offrir un cadre budgétaire permettant de dépenser mieux, afin que le citoyen « en ait pour son argent ». Avoir une action publique efficace et efficiente au meilleur coût : voilà une préoccupation qui demeure d'une parfaite actualité.

Permettez-moi de m'arrêter un instant sur le renforcement des liens entre le Parlement et la Cour des comptes, auquel la LOLF a contribué. J'ai eu l'occasion de le rappeler lors de la remise de notre rapport public annuel, le mois dernier : la Cour fournit chaque année un très grand nombre de rapports au Parlement. En 2018, ce sont ainsi près de 190 travaux qui vous ont été remis : rapports publics thématiques, rapports au titre du 2° de l'article 58 de la LOLF – réalisés à la demande des commissions des finances des deux assemblées –, notes d'exécution budgétaire, insertions au rapport public annuel – la liste est longue. Au-delà des chiffres, nous avons, je crois, trouvé un équilibre solide entre la mission d'assistance vis-à-vis des pouvoirs publics que confie à la Cour l'article 47-2 de la Constitution et la liberté de programmation de notre juridiction.

Malgré les réalisations que je viens de rappeler, il y a, pour les pères de la LOLF – dont je fais partie –, de nombreux motifs de déception dans la mise en application de ce texte ; ce sera mon deuxième message. J'insisterai plus particulièrement sur quatre motifs, qui sont liés les uns aux autres et qui recoupent en partie ce que vous avez dit, monsieur le président. Ils ont déjà fait l'objet d'observations de la Cour, en particulier dans le rapport public de 2011, mais aussi dans les rapports publiés chaque année concernant l'exécution du budget de l'État et la situation et les perspectives des finances publiques.

La première déception, qui est aussi la plus substantielle, concerne la gestion par la performance promue par la LOLF. Soyons francs : cette greffe n'a pas encore pris. Vous en êtes d'ailleurs des témoins privilégiés, tant la procédure parlementaire laisse peu de place à l'examen des résultats de l'action publique. La comparaison entre le temps consacré à débattre des dispositions de la loi de finances initiale et celui dédié à la loi de règlement en est une illustration.

Je le dis souvent : ce décalage est incompréhensible, alors même que nos concitoyens manifestent un très grand attachement aux résultats de l'action publique, au-delà de son efficacité et de son efficience. « Loi de résultats » : au fond, c'est comme cela que devrait s'appeler la loi de règlement. Or, tout au contraire, notre pays demeure enfermé dans une approche uniquement quantitative du budget, qui repose sur le seul volume des crédits budgétés et de leur taux d'évolution. C'est donc tout un logiciel de pensée qu'il conviendrait vraisemblablement de changer.

Certaines initiatives incitent toutefois à l'optimisme. Je pense par exemple au printemps de l'évaluation, inauguré par votre commission l'année dernière et auquel la Cour a été très heureuse de contribuer – elle le sera tout autant au cours des prochains exercices. De telles initiatives devraient certainement être plus nombreuses et plus systématiques.

Le paradoxe, à mon sens, est pourtant que les pouvoirs publics et le Parlement disposent, en partie grâce à la LOLF, d'une information budgétaire considérablement étoffée quant aux résultats de l'action publique. J'ai rappelé, il y a quelques instants, le nombre de rapports transmis chaque année par la Cour au Parlement. Ils s'ajoutent à une masse probablement au moins équivalente de travaux produits par d'autres organismes. Il faudrait aussi y ajouter le nombre important de rapports parlementaires que vous produisez tout au long de l'année. Le volume de ces documents pose naturellement la question de la manière dont on se les approprie et dont ils sont exploités.

Au sein des administrations, le bilan est lui aussi décevant : malgré ses ambitions initiales, la culture du résultat que la LOLF voulait insuffler n'y a, elle non plus, pas complètement prospéré. Les symptômes sont nombreux : des indicateurs de performance de qualité inégale et qui ne sont pas devenus de réels instruments de pilotage, des politiques partagées peu évaluées, une allocation des moyens décorrélée des résultats. Je pourrais multiplier les exemples – je vous renvoie à l'édition 2019 du rapport sur l'exécution du budget de l'État, que nous vous remettrons dans deux mois. Elle comportera un chapitre spécifique sur le sujet de la performance, qui sera éclairé – tout au moins je l'espère – par de nombreuses comparaisons avec les politiques publiques et pratiques suivies à l'étranger dans ce domaine.

La deuxième déception, qui n'est pas sans lien avec la première, concerne le faible degré de responsabilisation des gestionnaires publics, malgré les ambitions de la LOLF. La Cour formulait déjà ce constat en 2011, à l'appui d'un sondage réalisé auprès d'un panel d'agents de l'État. Pourtant, au moment de la conception de la LOLF, nous avions vu sur le terrain, avec Alain Lambert, combien les agents publics étaient prêts à contribuer au renforcement de l'efficacité et de l'efficience de la gestion publique. Ils y étaient prêts à condition qu'on leur donne quelques marges de manoeuvre et de la visibilité sur leurs ressources et que l'on contractualise avec eux sur les réformes à accomplir – bref, à condition qu'on leur fasse quelque peu confiance. Au lieu de cela, la technique du rabot indifférencié, le monologue de gestion et la régulation budgétaire infra-annuelle déresponsabilisante – pour ne pas dire parfois infantilisante – sont demeurés l'alpha et l'oméga.

Dans son rapport sur l'exécution du budget de l'État en 2017, la Cour a par exemple souligné combien la pratique de la mise en réserve de crédits avait été détournée de son objectif initial. Ces dernières années, elle a pu atteindre parfois jusqu'à 10 % des crédits à l'issue de la gestion. L'année 2018 devrait toutefois faire exception. La portée de l'autorisation budgétaire donnée par le Parlement se trouve évidemment affectée par de telles pratiques, tout comme la responsabilité des gestionnaires.

La responsabilisation des gestionnaires ne se décrète pas, bien sûr, et la LOLF, à elle seule, ne pouvait pas aller à l'encontre de la culture de méfiance – parfois même de défiance – qui est profondément enracinée entre l'administration du budget et les gestionnaires publics. Pourtant, cet état de fait n'a rien d'inéluctable. Des dispositifs pluriannuels de contractualisation fonctionnent bien au sein de la sécurité sociale : pourquoi ne pas envisager de les transposer au sein de l'État ? En bout de chaîne, il ne pourra pas non plus y avoir de responsabilisation si l'on n'intéresse pas davantage les gestionnaires à leurs résultats. D'ailleurs, si toutes les pratiques que l'on observe étaient efficaces, peut-être n'aurions-nous pas un déficit budgétaire de l'État depuis plus de quarante ans. Ce devrait être là un élément de réflexion pour le ministère de l'économie et des finances.

J'en viens à mon troisième motif de déception. Il concerne plus directement le Parlement. La LOLF ambitionnait en effet d'opérer un rééquilibrage des pouvoirs au profit de ce dernier. Or ce rééquilibrage demeure perfectible dans de nombreux domaines. Considérons par exemple le champ de l'autorisation budgétaire. Malgré des progrès très substantiels accomplis depuis 2001, il reste entravé par une tendance au démembrement du budget de l'État et à l'éparpillement de ses crédits. La Cour a l'occasion de mettre en évidence ces phénomènes chaque année, en particulier dans le rapport sur l'exécution du budget de l'État et dans les notes d'exécution budgétaire.

En dépit des principes d'unité et d'universalité, de nombreux instruments extrabudgétaires nuisent en effet à la lisibilité et à l'effectivité de l'autorisation parlementaire. Je pense par exemple aux comptes d'affectation spéciale et aux taxes affectées. Le rapport sur l'exécution du budget de l'État l'année dernière a consacré des développements nourris au sujet des fonds sans personnalité juridique, et nous y reviendrons cette année encore. En tout état de cause, l'autorisation budgétaire et le respect des prérogatives du Parlement ne peuvent s'accommoder de la fragmentation croissante qui affecte le budget de l'État.

Je crois aussi, dans cet esprit, que nous devons nous interroger sur le développement considérable des dépenses fiscales, dont le montant a atteint près de 93 milliards d'euros en 2017. Ces dépenses contournent l'application des normes de dépenses et, surtout, elles échappent au processus administratif et politique de régulation de la dépense qui s'applique aux crédits budgétaires.

Le dernier motif de déception concerne la comptabilité générale, mise en place par la LOLF. Nous lui avons consacré un rapport public thématique en 2016, à l'occasion de ses dix ans. Les actes de certification que nous publions chaque année disent aussi beaucoup de choses sur le sujet. Je serai donc bref. La mise en place de la comptabilité générale et le processus de certification des comptes de l'État ont indéniablement contribué à améliorer la fiabilité de ces derniers et la connaissance de la situation patrimoniale de l'État, mais le chemin qui reste à parcourir est encore long. D'abord, comme nous le relevions en 2016, parce que la comptabilité générale n'a pas encore trouvé sa place et demeure trop peu utilisée. Ensuite, parce que la qualité comptable se heurte toujours à des réserves substantielles. Je me contenterai d'en relever deux. La première concerne les systèmes d'information comptables de l'État, qui disposent encore de fortes marges de progrès ; la seconde porte sur l'opérabilité du contrôle interne et la maîtrise des risques, qui nous semble toujours trop fragile, alors même que la tendance est à l'allégement des contrôles a priori – ce qui va d'ailleurs dans le bon sens.

Je suis néanmoins optimiste quant à la levée de ces réserves, car la Cour des comptes et les services de la direction générale des finances publiques (DGFiP) entretiennent un dialogue continu et fertile. Notre coopération s'est d'ailleurs renforcée depuis octobre dernier. Nous avons en effet ouvert avec la DGFiP un certain nombre de chantiers de discussion au sein d'un groupe de travail constructif, avec un double souci partagé : simplifier chaque fois que c'est possible le processus d'établissement de la certification des comptes, d'une part ; développer l'utilisation de la comptabilité par les gestionnaires et les décideurs, d'autre part, au service d'une meilleure gestion.

Que retenir de ces quatre motifs de déception ? Le fait que, pour beaucoup, ils tiennent à des pratiques qui ont détourné la LOLF de ses objectifs. Aussi, avant d'envisager un nouveau big bang budgétaire, je ne peux que plaider devant vous pour un retour à l'esprit de la LOLF. Les objectifs de performance de l'action publique et de responsabilisation des gestionnaires doivent en effet revenir au premier plan. Toutefois, revenir à l'esprit de la LOLF, cela ne veut pas dire s'interdire de réfléchir à des ajustements possibles de ce texte, voire à des sujets nouveaux qui n'y figuraient pas.

Cela m'amène à mon troisième et dernier message. J'aimerais soulever, à ce titre, deux sujets de réflexion. À vrai dire, ils ne sont pas nouveaux : nous les avions déjà en tête au moment de concevoir la LOLF.

Le premier concerne la gouvernance des finances publiques, en particulier la question de la pluriannualité. L'audit des finances publiques réalisé au mois de juin 2017 y a consacré des développements approfondis que je résumerai brièvement.

Nous le constatons chaque année – peut-être davantage encore en ce début d'année – la gestion pluriannuelle de nos finances publiques n'est pas satisfaisante.

La révision constitutionnelle de 2008 a créé des lois de programmation des finances publiques, mais, dans la pratique, celles-ci se trouvent rapidement dépassées, souvent même quelques mois seulement après leur adoption. Certes, il faut de l'agilité, mais celle-ci peut avoir quelques limites. Ce fut le cas de la loi de programmation pour les années 2012 à 2016. Quant à la loi de programmation pour les années 2018 à 2022, que vous avez adoptée il y a près d'un an, la loi de finances initiale pour l'année 2019 s'en est déjà significativement écartée. Et, au-delà même de la trajectoire de solde et de la dette, nombre de dispositions structurantes contenues dans ces lois, comme le plafonnement des dépenses fiscales, sont très rapidement perdues de vue.

À l'inverse des lois de programmation des finances publiques, les programmes de stabilité sont devenus des points d'ancrage beaucoup plus contraignants pour nos finances publiques. Les conditions de leur examen par la représentation nationale ont varié ces dernières années. L'article 14 de la loi de programmation pour la période 2011-2014, toujours en vigueur, prévoyait un débat au Parlement suivi d'un vote en séance publique. Cette configuration implique l'accord du Gouvernement ; ces dernières années, il est arrivé que le débat n'ait lieu qu'en commission des finances, sans vote, voire qu'il n'ait pas lieu du tout. L'audit des finances publiques réalisé par la Cour en 2017 proposait, à l'inverse, d'inscrire dans la loi organique relative à la programmation et à la gouvernance des finances publiques le principe d'un débat systématique suivi d'un vote.

D'une façon générale, il me semble regrettable que le Parlement soit aussi peu associé à la définition de la stratégie budgétaire de notre pays, telle qu'elle est formalisée dans les programmes de stabilité. Le débat d'orientation budgétaire, consacré par la LOLF, intervient de ce point de vue trop tard pour permettre à la représentation nationale de peser sur cette stratégie.

En dehors de ces questions de calendrier, qui semblent pourtant fondamentales, la gouvernance de nos finances publiques a aussi été marquée par l'apparition de nouveaux acteurs. Je pense au Haut Conseil des finances publiques (HCFP), mis en place par la loi organique du 17 décembre 2012 relative à la programmation et à la gouvernance des finances publiques. Nous avons formulé quelques observations à son sujet dans le rapport sur la situation et les perspectives des finances publiques publié au mois de juin 2016. Nous y constations que la France avait fait le choix d'une transposition a minima des dispositions figurant dans le TSCG, notamment si l'on compare les missions et compétences de cette instance avec celles de ses homologues européennes. Maintenant que nous avons quelques années de pratique derrière nous, il me semblerait opportun d'élargir le mandat du Haut Conseil en prenant appui sur les instances mises en place dans d'autres États membres, dès lors que ses avis vous sont particulièrement destinés. Le dernier rapport d'activité du Haut Conseil, publié au mois de décembre dernier, fournit à ce titre quelques points de comparaison. Ainsi, son mandat, actuellement centré sur le niveau du solde structurel qui est soumis à de fréquentes et fortes révisions, pourrait être étendu à d'autres indicateurs moins volatils et plus directement mesurables, comme l'effort structurel ou l'évolution des dépenses nette des variations des prélèvements obligatoires.

Le second sujet de réflexion que je souhaiterais vous soumettre concerne l'intégration de nos finances publiques.

Ce point avait été soulevé au début des années 2000, sans faire consensus. Sans doute ne fait-il pas davantage consensus aujourd'hui mais il me semble utile de le remettre sur la table, car la situation n'a pas évolué et il est toujours aussi difficile aujourd'hui de disposer d'une vision consolidée de nos finances publiques.

Or la situation actuelle rend plus nécessaire que jamais d'avoir une meilleure vue d'ensemble des flux entre administrations publiques, au stade de la prévision et de l'autorisation comme de l'exécution. Cela pose un problème démocratique, à mon sens, que de ne pas soumettre à la représentation nationale de vision consolidée de nos finances publiques, a fortiori, je le répète, dans un contexte où celles-ci sont particulièrement dégradées.

La question d'un document financier unique fusionnant par exemple les lois de finances et les lois de financement de la sécurité sociale, à propos duquel la Cour des comptes a d'ailleurs émis des réserves, s'était posée lors de la naissance de la LOLF. La fiscalisation grandissante des ressources de la sécurité sociale, qui est appelée à se renforcer, justifie que le sujet demeure, d'une certaine façon, posé Aussi me paraît-il pertinent d'étudier à nouveau les avantages et les inconvénients d'une telle solution. Nous pouvons a minima progresser utilement vers une meilleure articulation du débat parlementaire sur ces deux textes, au stade de la programmation budgétaire comme de l'exécution, en envisageant par exemple une discussion générale commune, suivie d'un examen des volets respectifs en dépenses et en recettes. Cette piste est ouverte dans le projet de loi constitutionnelle. Et, en aval, pourquoi ne pas imaginer une loi de règlement – ou plutôt une loi de résultats – commune à l'État et à la sécurité sociale ? Il conviendrait de commencer par en avoir une au niveau de la sécurité sociale, puisqu'il n'en existe actuellement pas.

Je laisse ces sujets ouverts à votre réflexion et à celle des interlocuteurs que vous auditionnerez. La formation inter-chambres qui conduira le bilan de la LOLF d'ici à l'année 2021 aura sans doute l'occasion de proposer, sur ces différents points, des pistes de solution détaillées, qui auront été l'objet d'un débat contradictoire avec les administrations concernées.

Je pourrais bien entendu mentionner beaucoup d'autres thèmes de réflexion, mais j'aimerais formuler, en guise de conclusion, un dernier message, qui tient en quelques mots : il ne suffit pas de changer les textes pour changer la réalité – ce serait trop simple. Souvent, en France, lorsqu'une question se pose, lorsqu'un besoin s'exprime, nous avons deux réponses : il faut augmenter la dépense ; il faut changer la loi. Ce ne sont pourtant pas forcément les plus adaptées, même si le rôle du législateur est bien de légiférer et même s'il peut être justifié d'augmenter les crédits alloués à telle ou telle politique publique – encore faut-il que cette augmentation s'accompagne des réformes d'organisation et du fonctionnement qui s'imposent.

Je l'ai dit, l'une des causes de la frustration que peuvent ressentir les « pères de la LOLF » tient au fait que ce texte n'a pas réussi à aller à l'encontre de cultures politiques et administratives solidement installées. Il est vrai que la dégradation de l'état de nos comptes publics, que j'ai rappelée en guise d'introduction, et les situations d'urgence budgétaire qui en ont résulté peuvent constituer des circonstances atténuantes, mais elles n'expliquent pas tout non plus. Nous en avions toujours été conscients : la réussite de la LOLF ne peut tenir qu'à sa pratique : pratique administrative des ministères économiques et financiers et des ministères dépensiers pour être dans une logique de confiance et de responsabilisation ; pratique politique du Parlement pour montrer sa capacité à être dans une logique constructive de contrôle et d'évaluation, au-delà même du fait majoritaire.

Pour que la LOLF et ses principes soient pleinement effectifs, la balle est et a toujours été dans le camp des praticiens, donc, en grande partie dans votre camp. Souhaitons que la « conjonction astrale favorable » qui avait accompagné la naissance de ce texte en 2001, selon l'expression du Premier président Joxe, se maintienne pour faire vivre pleinement ses ambitions.

Je souhaite en tout cas à votre mission d'information des travaux riches et fertiles. Quel que soit leur aboutissement, soyez assurés que la Cour se tiendra à votre disposition pour vous être le plus utile possible et contribuer à votre réflexion.