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Intervention de Christophe Pourreau

Réunion du jeudi 28 mars 2019 à 11h30
Mission d'information relative aux freins à la transition énergétique

Christophe Pourreau, directeur de la législation fiscale à la direction générale des finances publiques (DGFIP), au ministère de l'économie et des finances :

Madame, Messieurs les parlementaires, je vous prie de m'excuser pour mon léger retard. Je m'exprime ici en tant que directeur de la législation fiscale, c'est-à-dire en tant que fonctionnaire, et non en tant que porte-parole du Gouvernement sur ces questions. Le sujet est en cours de discussion, et le Gouvernement ne nous a pas encore adressé d'orientations. Mon propos ne se limitera pas à la taxe carbone et à la décision prise à la fin de l'année dernière d'interrompre la chronique de hausse des tarifs de la TICPE ; d'après ma compréhension du sujet, il s'agit de s'interroger plus largement sur l'existence éventuelle de freins fiscaux à la transition énergétique.

Du point de vue un peu général d'une direction chargée de l'élaboration de la loi fiscale, il est difficile d'identifier des freins fiscaux à la transition énergétique. Il n'existe pas de dispositif fiscal qui interdise à des acteurs de choisir des modes de logement, de transport ou de production moins polluants. Il n'existe aucune incitation fiscale qui va dans ce sens. Au contraire, les dispositifs s'efforcent, à la fois en matière de taxation indirecte, comme les accises, ou en matière d'impositions directes, comme l'impôt sur le revenu, d'inciter les ménages et les entreprises à adopter des comportements ou à choisir des modes de transport moins polluants. Ces dernières années, nous avons assisté à une augmentation tendancielle de l'imposition des produits énergétiques – c'est ce que nous appelons de façon un peu rapide la taxe carbone ou la TICPE – et à la création successive de nombreux dispositifs fiscaux incitatifs en matière environnementale, qu'il s'agisse de réductions et de crédits d'impôts ou de dispositifs de suramortissement en matière d'impôt sur les sociétés, qui incitent, par le biais de l'outil fiscal, à l'acquisition de biens d'investissement économes en énergie ou qui permettent de limiter la pollution.

Il me semble que notre système fiscal, de façon générale, encourage plutôt qu'il ne freine la transition énergétique. Cela ne veut pas dire que des dispositifs traitent différemment certains types de transport ou de consommation. Mais, si nous prenons un peu de recul, de manière générale, ces dernières années ont vu le développement de mesures fiscales favorables à la transition énergétique.

Le cadre juridique constitutionnel ou européen ne comporte pas non plus de dispositions qui freinent la transition énergétique. Le cadre européen, en matière fiscale, agit essentiellement par le biais de la fiscalité indirecte, grâce à la directive 2008118CE relative au régime général d'accise et à la directive 200396CE restructurant le cadre communautaire de taxation des produits énergétiques et de l'électricité. À l'origine, elles n'ont pas été élaborées pour favoriser la protection de l'environnement ou les économies d'énergie, mais dans une perspective d'amélioration du fonctionnement du marché intérieur. Elles créent des règles communes pour la définition des taxes sur les produits énergétiques, avec la nécessité, pour les États membres qui veulent instaurer de telles taxes, de respecter le cadre européen, pour ce qui est des modalités de calcul de l'assiette de la taxe, la détermination de son redevable et la nécessité de ne pas créer des impositions potentiellement discriminatoires entre les produits fabriqués sur le territoire national et ceux fabriqués dans d'autres États membres ou qui sont importés.

La directive sur le cadre communautaire de taxation des produits énergétiques et de l'électricité fixe simplement des tarifs minimums, que les États membres peuvent dépasser. La France compte parmi les États membres pour lesquels les tarifs de TICPE sont les plus élevés de l'Union européenne. À cet égard, elle présente une fiscalité plutôt favorable à la transition énergétique. Cela étant, cette directive comporte des dispositions qui soit prévoient la possibilité de tarifs réduits, soit obligent à accorder des exonérations. Ces exonérations, évoquées par Mme Fink, concernent les carburants et combustibles utilisés par le transport aérien et maritime, avec quelques exceptions. Si nous considérons que des tarifs réduits ou une exonération sont des freins à la transition énergétique, elles sont des dispositions qui pourraient rentrer dans le champ de vos travaux. Des tarifs réduits sont également autorisés pour le transport routier professionnel et les taxis ; il ne s'agit que de facultés, offertes aux États membres, et non pas d'une obligation. La France est donc libre, si elle le souhaite, d'aligner le tarif d'imposition du transport routier ou des taxis sur le tarif d'imposition des personnes privées. Aucun obstacle juridique ne s'y opposerait. Il s'agit plutôt d'une décision de politique publique que d'évaluer l'opportunité d'un tel alignement. Voilà pour le cadre général.

Nous pouvons mentionner rapidement les dispositions du cadre constitutionnel qui est le nôtre. Il est arrivé, au cours des années passées, que certains dispositifs, qui avaient des visées environnementales, aient été censurés par le Conseil constitutionnel, comme la taxe carbone, la contribution climat énergie en 2009, et déjà une taxe environnementale en 1999. À chaque fois, le Conseil constitutionnel a censuré ces dispositions, non pas parce que le droit constitutionnel s'opposerait à une fiscalité environnementale, mais parce que la manière, à ces yeux, dont avaient été dimensionnées des taxes à visée environnementale n'était pas conforme à l'objectif fixé et prévoyait notamment des exonérations pour un pan important de notre économie, ce qui était contradictoire avec l'objectif affiché de mettre à contribution l'ensemble des personnes ou entreprises qui consomment des produits énergétiques. Il existe une forte exigence, au plan constitutionnel, de cohérence entre l'objectif du législateur d'instaurer des taxes à visée environnementale et la taxe effectivement votée.

Je vous donnerai un exemple pertinent de taxe qui réponde à ces objectifs et à ces contraintes, même si elle n'est pas très connue : la taxe générale sur les activités polluantes (TGAP) afférente aux biocarburants, renommée « taxe incitative relative à l'incorporation des biocarburants » (TIRIB) dans la loi de finances pour 2019. Cette taxe vise à inciter les distributeurs de produits pétroliers à incorporer des biocarburants dans leurs carburants à des niveaux qui ont augmenté au cours de ces dernières années. Elle est assise sur la différence de taux d'incorporation entre les objectifs affichés et la réalité de ce que font les producteurs pétroliers. Elle a véritablement une visée incitative et est vraiment bien dimensionnée pour encourager à l'incorporation de biocarburants, car le coût fiscal qui serait supporté par les redevables, si jamais ils ne respectaient pas ces objectifs, serait assez élevé. La recette de cette taxe est quasiment nulle, car elle a atteint son objectif. Cette taxe à visée environnementale respecte le cadre européen et notre cadre constitutionnel. Nous pouvons donc proposer des taxes à visée environnementale efficaces dans notre cadre européen et constitutionnel.

Quant à la taxe carbone et aux autres dispositifs fiscaux que nous connaissons, la hausse des tarifs de la TICPE a été interrompue à la fin de l'année dernière. Des organismes extérieurs ont contribué à la réflexion sur le sujet. Nous pourrions envisager une reprise de cette hausse de ce tarif. Il reviendra aux pouvoirs publics et au législateur d'en décider. Nous pouvons également envisager des dispositifs de redistribution des produits de la taxe, selon des modalités qui restent à définir. La contribution climat énergie, conçue en 2009 et finalement censurée par le Conseil constitutionnel, comportait un dispositif similaire, puisqu'à côté de la hausse du tarif de la TICPE était prévu un crédit d'impôt forfaitaire pour tous les ménages, avec deux tarifs différents, selon que les ménages résidaient dans une aire couverte par des transports en commun ou dans des territoires qui n'étaient pas couverts par de tels dispositifs. Nous prévoyions déjà un retour, sous forme de crédit d'impôt, plus important pour les ménages situés en zone rurale. Nous pouvons réfléchir à de tels dispositifs, mais prévoir une telle redistribution ne correspond à aucune nécessité juridique et constitutionnelle. Il s'agit simplement d'un outil, d'une décision politique pour favoriser l'acceptabilité d'une hausse des taxes sur les carburants. Si vous souhaitez que nous évoquions d'autres sujets que les taxes indirectes, et notamment l'impôt sur le revenu, nous pourrons y revenir.

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