Intervention de Dominique Antoine

Madame la présidente, monsieur le président, merci de votre invitation et de vos mots d'accueil. En accord avec le Premier président Didier Migaud, nous allons vous présenter, cet après-midi, les principales conclusions du travail que vous avez souhaité sur le transfert aux régions de la responsabilité de la gestion des fonds européens structurels et d'investissement, appelés parfois par l'acronyme abrégé FESI.

Je voudrais d'emblée préciser le champ couvert par cette enquête. Quatre FESI ont été pris en compte. Il en existe cinq, mais l'un n'est pas applicable en France. Les quatre sont :

– le FEDER, le Fonds européen de développement régional ;

– le Fonds social européen (FSE) et son appendice l'initiative pour l'emploi des jeunes (IEJ) ;

– le Fonds européen agricole pour le développement rural (FEADER) ;

– le Fonds européen pour les affaires maritimes et la pêche (FEAMP).

Ces quatre fonds, sur la période prise en compte de 2014-2020, représentent une dépense potentielle de 27 milliards d'euros Le champ couvert par la décentralisation représente, au sein de ces 27 milliards d'euros, une vingtaine de milliards d'euros.

Comme l'a dit le président Woerth, la commission des finances a passé une commande à la Cour des comptes au mois de juillet dernier, qui a ensuite été précisée par une réponse circonstanciée du Premier président, après une rencontre avec Mme de Montchalin, sur le cahier des charges qui serait le nôtre. Nous avons retenu trois angles de travail, qui sont précisés dans la réponse du Premier président Migaud.

D'abord, la question du pilotage des FESI. Pour être plus concret, les sujets sont les suivants : nouvelle répartition des responsabilités entre l'État et les régions, conditions du transfert de moyens et d'expertise de l'État aux régions, système d'information, stratégie de sélection des projets.

La deuxième thématique concerne l'articulation entre les financements européens nationaux et régionaux. Le contexte est en effet celui des contrats dits « Cahors », la contractualisation entre les régions et l'État prévue par la loi de programmation des finances publiques pour 2018 à 2022. La question qui nous est posée est la suivante : la contraction sur les crédits de fonctionnement des régions a-t-elle ou non un effet sur la consommation des crédits européens dont ils sont parfois la contrepartie nationale ? Un effet d'éviction induit est-il constaté ? Quelles sont les interactions perceptibles entre la logique des contrats de Cahors et la mise en oeuvre des fonds européens ? D'autres sujets sont abordés dans cette thématique, comme les risques financiers liés à la gestion des FESI, les dégagements d'office pour les crédits non consommés, les réserves de performance ou les refus d'apurement. Ces sujets semblent assez techniques, mais ils ont une véritable signification.

Enfin, le troisième angle est tourné vers l'avenir. Il nous a été demandé, ce que le Premier président a reformulé dans sa réponse, de tirer des leçons du bilan que nous faisons de la gestion 2014-2020, pour tenter d'apporter un éclairage sur les conditions de préparation de la programmation suivante 2021-2027, et ce, sous forme de recommandations. À la fin du rapport, vous est donc présenté un jeu de recommandations. Tels sont les trois axes que nous avons privilégiés.

Je vous donne très rapidement quelques repères sur le déroulement de l'enquête. Un échange de lettres a eu lieu en amont, les 19 juillet et 6 septembre, entre le président de la commission des finances et le Premier président de la Cour des comptes. Je ne méconnais en rien le rôle de la commission des affaires européennes, mais la commande initiale est venue de la commission des finances. Ensuite, nous avons compris que la commission des affaires européennes travaillant également sur le sujet, une articulation et une coordination étaient utiles. Madame la présidente, je remercie la commission des affaires européennes de s'être prêtée à cet exercice. L'instruction s'est déroulée entre septembre et décembre. Pour ce faire, nous avons créé une formation inter-juridictions. En général, les enquêtes des juridictions financières sont prises en charge par telle ou telle chambre de la Cour des comptes ou par telle chambre régionale des comptes. Lorsque nous traitons de sujets transversaux, nous créons des consortiums, appelés des formations inter-juridictions, en l'occurrence trois chambres de la Cour, la deuxième, la quatrième et la cinquième, quatre chambres régionales des comptes, Auvergne-Rhône-Alpes, Bretagne, Hauts-de-France et Provence-Alpes-Côte d'Azur (PACA), correspondant aux régions choisies pour l'échantillon étudié. Le Premier président m'a demandé de présider cette formation inter-juridictions dont la rapporteure générale est Christine de Mazières, qui prendra la parole tout à l'heure pour présenter les recommandations et répondre à des questions. Derrière moi se trouve l'équipe parisienne, assez nombreuse, mais qui a travaillé dans des délais assez réduits. Des collègues des chambres régionales des comptes, qui ne sont pas présents aujourd'hui, ont fait également équipe avec nous. Après la phase d'instruction, classiquement, la Cour des comptes procède à une contradiction, puisqu'elle ne publie rien qui n'ait été soumis au préalable à l'avis des parties prenantes, contradiction sous forme écrite et sous forme d'auditions. Ce calendrier a été également rythmé par des réunions de travail avec la commission des finances, avec Mme de Montchalin d'abord, avec M. Paluszkiewicz ensuite, que nous avons rencontré récemment, en compagnie de représentants de députés appartenant à la commission des affaires européennes. Le rapport a été transmis à l'Assemblée dans les délais prévus, fin avril 2019.

Venons-en maintenant aux principales conclusions. Je présenterai notre rapport, dont vous avez reçu la version complète, en trois temps, correspondant aux trois principales conclusions. Premièrement, le transfert aux régions a été mal anticipé et est resté partiel. Deuxièmement, la gestion demeure complexe et doit être améliorée. Troisièmement, il est impératif d'anticiper l'avenir rapidement et de manière pragmatique, pour la future programmation 2021-2027. Nous conclurons l'exposé par la présentation des sept recommandations.

D'abord, un peu d'histoire. Le Président François Hollande est élu au printemps 2012. Un accord politique est annoncé à l'Élysée entre régions de France et le Président de la République, sur le principe d'une décentralisation de la gestion des fonds européens. Des considérants justifient évidemment cette décision. C'est une orientation politique prise au plus haut niveau, à l'automne 2012. Difficulté technique, le calendrier impose d'aller vite puisque la programmation est supposée prendre effet le 1er janvier 2014. Dans les faits, les délais ont été plus longs.

Le premier sujet était de savoir ce qui était transféré. En réalité, tous les fonds n'ont pas été transférés. Il a été décidé de transférer l'essentiel du FEDER. Pour le FSE, une difficulté est apparue, à savoir que le FSE correspond à des crédits qui traduisent les compétences partagées entre les collectivités et l'État. Trois tiers ont ainsi été faits dans le FSE : un tiers, qui correspondait aux compétences régionales en matière de formation professionnelle et d'apprentissage, a fait l'objet d'un transfert ; l'État a conservé le tiers correspondant à la politique de l'emploi ; un troisième tiers correspond à l'activité d'inclusion sociale et d'insertion, qui est l'apanage des départements et que l'État a conservée dans son giron, en subdéléguant ensuite la compétence à l'organisme intermédiaire qu'a été le département. Telle est l'architecture décidée en amont pour le FSE.

Pour le FEADER, nominalement, 95 % des crédits font l'objet d'un transfert de gestion. En réalité, cette décentralisation est en trompe-l'oeil puisque le ministère de l'agriculture conserve la maîtrise d'importants leviers de gestion. D'abord, un cadre national est fixé, et surtout, l'instruction d'environ 80 % des crédits est assurée par les services déconcentrés de l'État. Ils ne sont pas décideurs, mais ils instruisent. Une agence publique dépendant de l'État gère également les crédits, les paie, les certifie, etc. Le montage partage en réalité la gestion, bien que le centre de gravité soit politiquement placé au sein des régions. Quant au FEAMP, précisément parce qu'il est petit en taille, il n'a pas pu être décentralisé, des règlements européens s'y opposant. Une gestion de l'État central a donc été conservée, avec des mécanismes assez complexes et techniques de subdélégation ensuite aux régions.

Le transfert n'a donc pas été complet. Les délais de mise en oeuvre ont été longs, la décision de principe tardive. La loi de modernisation de l'action publique territoriale et d'affirmation des métropoles (MAPTAM) du 27 janvier 2014 a concrétisé l'intention politique, alors que la période de programmation était déjà entamée. Ensuite, une série de pas à franchir sont nécessaires pour arriver à maturité. Il faut un accord de partenariat entre l'Union européenne et la France, qui est signé en août 2014. Il faut élaborer des programmes opérationnels pour le FEDER et le FSE, ce qui est le cas fin 2014. Pour les programmes de développement ruraux régionaux, il a fallu attendre 2015. Ensuite, un débat, sur lequel nous reviendrons, a porté sur les transferts de moyens pour les régions. Toutes ces étapes ont pris du temps. En résumé, s'agissant du FSE et du FEDER, nous avons été prêts fin 2015 et en 2016. Pour le FEADER, nous avons été prêts en 2017 et pour le FEAMP en 2018, pour une programmation qui couvre en principe la période 2014-2020. Les retards ont donc été importants au démarrage de cette programmation.

Les négociations sur les transferts d'effectifs ont été difficiles. Il faut transférer les moyens en crédits, en équivalents temps plein (ETP), etc. ce qui a pris également beaucoup de temps. De manière assez étonnante, une circulaire du 16 décembre 2013 encadre cet exercice de transfert de moyens. Nous soulignons, dans notre rapport, que les transferts de moyens ont fait l'objet de documents conventionnels signés par les présidents de collectivités et par l'État, mais que le nombre des ETP transférés est resté modeste et que ces ETP n'étaient pas toujours occupés. Ils ont été compensés parfois en crédits, mais une perte d'expertise est constatée entre la situation ex ante et la situation ex post. Des négociations restent donc difficiles sur les transferts d'effectifs.

Enfin, dernière caractéristique, un manque d'adaptation des systèmes d'information. Ce problème est classique, mais en l'occurrence, il a été considérable, non pas sur les systèmes de gestion du FEDER et du FSE, mais surtout sur le système Osiris dont vous avez peut-être entendu parler. Ce sujet technique est devenu politique tant les imperfections étaient importantes et tant les élus régionaux ont manifesté d'impatience et de mécontentement, la gestion de ces systèmes étant confiée à une agence d'État, l'Agence de services et de paiement (ASP).

Voilà ce que je voulais dire sur cette première série de conclusions. Je souhaite attirer votre attention sur un chronogramme que l'équipe est légitimement fière d'avoir élaboré. Il résume en un seul schéma les différentes étapes qui ont été franchies pour arriver à maturité dans la gestion des fonds européens.

Je voudrais aborder maintenant la deuxième série de conclusions. Je disais en introduction qu'à nos yeux, la gestion des fonds européens, qui demeure complexe, peut et doit être améliorée.

Le noeud le plus inextricable est celui qui affecte le FEADER, pour lequel l'enchevêtrement des compétences atteint son comble. Nous sommes dans des logiques croisées. Sociologiquement, le monde de l'agriculture a plutôt été résistant, à travers aussi le ministère de l'agriculture, pour aller loin dans la décentralisation. Les équilibres sont donc parfois fragiles et complexes entre une logique de décentralisation franche et le maintien d'une politique agricole qui se veut cohérente, y compris dans ses instruments de mise en oeuvre.

Nous avons une interrogation sur le pilotage financier par les régions. Il s'agit bien d'une interrogation et non pas d'un constat négatif. L'Union européenne alimente les régions assez rapidement en crédits. L'argent arrive plus vite de l'Europe qu'il n'est dépensé par les régions, ce qui crée un effet très positif sur leur trésorerie. Cet effet est positif pendant un certain temps, mais ensuite, il faut payer. Lorsque les dossiers ont enfin pu être instruits, il faut liquider. L'inverse se produit. Les régions sont sous-alimentées en crédits par rapport aux dépenses instantanées de l'exercice considéré. Nous avons constaté avec surprise que la gestion prudentielle de ces crédits par les régions rencontrait des limites. Je parle ici du FEDER et du FSE puisque le FEADER et le FEAMP font l'objet de crédits qui restent gérés par l'État dans une agence spécialisée. Les facultés données aux conseils régionaux, le système de provisionnement et la régie, n'ont guère été utilisées. Nous pouvons donc nourrir des interrogations sur la fin de la gestion de cette programmation, sur le décalage dans les rythmes d'approvisionnement par les régions et dans les versements aux bénéficiaires. Cela rentre dans les finances des régions. Ce n'est pas nécessairement isolé ni tracé, sauf peut-être dans un système de comptabilité analytique, de contrôle de gestion propre au conseil régional, mais non pas dans la comptabilité rendue publique.

Malgré ces retards, nous constatons, toutefois que la France n'est pas en retard dans ses paiements par rapport à la moyenne européenne. Lorsque nous avons porté ce constat auprès du Premier président de la Cour des comptes, il nous a dit que la référence ne devait pas être la moyenne européenne, mais la tête de classe. Nous ne sommes pas en tête de la classe. En ce qui concerne la programmation et la dépense, nous suivons grosso modo le rythme moyen des autres États bénéficiaires des fonds. Ainsi, à la fin 2018, malgré les craintes, aucun dégagement d'office n'a été constaté. Au terme des trois ans, quand ils ne sont pas dépensés, les crédits remontent à Bruxelles. Nous avons évité ce risque, fin 2018.

En revanche, nous avons constaté une mauvaise pratique que nous avons appelée « la pratique des réserves ». Nous avons constaté que les taux directeurs utilisés pour servir les bénéficiaires étaient inférieurs aux taux utilisés par l'Union européenne pour servir les pays. Je citerai un cas d'école abstrait. Si l'Union européenne calcule les fonds sur une base de 50 % de subventions et que les régions concernées subventionnent à 40 %, il existe une mise en réserve de 10 %. Cet écart, qui est permanent et structurel, alimente ce que nous avons appelé des réserves, après avoir utilisé en interne des qualificatifs moins élogieux. C'est le terme que nous avons utilisé dans le rapport. Il s'agit d'une mise en réserve au profit de l'autorité de gestion qui est en l'espèce, le plus souvent, le conseil régional. Constituer des réserves n'est pas illégal. L'État français, coalisé d'ailleurs avec d'autres États membres, a démontré que les règlements européens n'interdisaient pas cette pratique. Dont acte.

En revanche, nous soulignons que l'utilisation qui est faite de cette réserve est souvent contradictoire avec la réglementation. Cette réserve sert pour un certain nombre de choses, notamment pour effacer les conséquences des corrections financières. Des redressements dans la gestion, à la suite d'un audit ou d'un contrôle, donnent lieu à reversements, mais nous avons constaté que dans de nombreux cas, ces réserves sont utilisées pour en effacer les conséquences. Le rapport donne d'autres exemples de pratiques que nous que nous considérons comme insatisfaisantes, pour des utilisations diverses. L'une que nous stigmatisons consiste à effacer la dette des bénéficiaires qui devrait être reversée suite à un contrôle. Ils ont perçu de l'argent en excès, parce que les règles n'ont pas été appliquées correctement, mais le reversement leur est épargné, parce que cette réserve permet d'avoir de la trésorerie. L'erreur n'est pas nécessairement du fait du bénéficiaire, elle peut être du fait de l'autorité de gestion. Il ne faut donc pas que le bénéficiaire en supporte les conséquences. Dans un certain nombre de cas, les réserves sont utilisées de manière étonnante. Le parquet général est saisi de ce dossier, dans le cadre de ses compétences, pour y donner les suites qu'il jugera appropriées. Il s'agit pour nous d'une gestion irrégulière.

Nous soulignons également un risque de perte d'efficience. Le morcellement des programmes et des mesures qui résulte d'un nombre plus important d'autorités de gestion qu'auparavant représente un coût de gestion. Si le coût par dossier est fixe, plus le nombre de dossiers est important, plus les dépenses sont élevées. Vu les pôles de décision plus nombreux, les dépenses globales de personnel ont augmenté. Nous situons ces constats dans la rubrique intitulée « risque de perte d'efficience ». Une simplification s'impose, ne serait-ce que pour cette raison économique.

Enfin, les bénéficiaires subissent des délais de paiement considérables. Dans certains cas, des dispositifs de préfinancement leur permettent de patienter, dans d'autres non. Nous avons diligenté une étude d'opinion assez sommaire, mais qui a le mérite d'exister, sur l'état d'esprit des bénéficiaires s'agissant de la décentralisation. Nous leur demandions s'ils préféraient une gestion d'État ou une gestion régionale. Le message reçu des bénéficiaires a été : « Peu importe, mais nous voulons être payés plus vite », ce qui sans doute ne vous surprend pas, mesdames et messieurs les élus.

Dans une troisième partie, nous avons regroupé les perspectives que nous essayons de tracer pour l'avenir, avant d'en venir aux recommandations.

Nous passons d'abord le message que l'essentiel n'est peut-être pas tant de savoir qui de l'État ou des régions gérera les fonds à l'avenir que de se mettre d'accord entre État et régions sur une stratégie partagée d'emploi des fonds. Les comparaisons internationales rapides, auxquelles nous avons procédé avec l'Allemagne et l'Espagne, montrent que le niveau de consensus État-région est faible en France sur le mode d'emploi des fonds, comparativement à ces pays qui certes ont une tradition de décentralisation beaucoup plus ancienne. Nous attirons fortement l'attention sur cet intérêt général qui s'attache à faire converger les réflexions, les anticipations et les perspectives, en mettant en commun les intentions respectives de l'État et des régions.

Nous livrons ensuite un message de pragmatisme. Nous pensons qu'il n'est pas indispensable de tout bouleverser à nouveau. Certes, sur le fonds agricole, il faut des changements francs et nous y reviendrons, mais pour le reste, au vu du bilan, nous incitons plutôt à une forme de prudence. Si nous devions recentraliser et revenir à la situation antérieure, le coût de transition serait relativement élevé. Se satisfaire de la situation existante, quitte à l'optimiser, éviterait un traumatisme économique, financier et administratif.

Pour le FEADER, il existe des scénarios alternatifs. Nous n'avons pas estimé être en capacité de trancher la question, mais nous soumettons à la représentation nationale des hypothèses de travail alternatives. Nous en avons parlé aussi avec les conseils régionaux, qui rejettent notre premier scénario et seraient enclins à discuter sur les scénarios 2 ou 3. Je me propose d'y revenir à la présentation de la recommandation 6, dont l'objet est précisément de traiter du sujet.

Pour terminer, nous insistons beaucoup sur l'urgence de décision. Nous avons constaté les conséquences néfastes, graves et sérieuses des retards qui ont caractérisé le lancement de la programmation 2014-2020. Nous sommes dans une période de pause en raison des échéances électorales, mais nous sommes déjà au milieu de l'année 2019 et la prochaine programmation doit commencer le 1er janvier 2021. Par exemple, pour les systèmes d'information, le fait de savoir si à partir de 2021, les conseils régionaux continueront à gérer ou non tel ou tel fonds ou telle ou telle partie de fonds est absolument capital. Le délai de dix-huit mois est déjà très court. Nous plaidons donc très fortement, et nous allons certainement le relayer auprès de l'exécutif, pour que des décisions soient prises, avant la pause estivale, sur les sujets que nous avons tâché d'instruire et sur lesquels nous proposons un certain nombre d'issues concrètes et opérationnelles.