Intervention de Christine Pires Beaune

Nous nous retrouvons aujourd'hui pour examiner une proposition de loi, portée par la sénatrice Françoise Gatel, que je salue, adoptée par le Sénat le 11 décembre 2018 et qui vise à faciliter la création de communes nouvelles.

Au 31 mars, 2532 communes ont été regroupées en 775 communes nouvelles ; au 1er janvier de cette année, nous étions passés sous la barre des 35 000 communes. C'est un fait. Si je dis cela, c'est parce que lorsqu'en 2015, Jacques Pélissard et moi-même avons fait adopter une proposition de loi visant à encourager la création de communes nouvelles, nous n'avons jamais revendiqué un objectif chiffré. Il s'agissait simplement de tirer les conséquences de l'échec de la loi Marcellin, mais aussi de la commune nouvelle version 2010. Le nombre important de communes en France n'est absolument pas un problème en soi. Notre organisation territoriale repose d'abord sur la commune, et ces 35 000 communes sont autant de maisons du peuple ouvertes chaque semaine, même dans les plus petites communes.

Mais lorsque les élus considèrent qu'ils feraient mieux ensemble que seuls, que leur commune travaille depuis longtemps avec la commune voisine et que la réunion des deux permettrait de faire mieux, alors le législateur doit faciliter cette union. La commune nouvelle est une liberté, une évolution territoriale basée sur le volontariat, et cette règle doit perdurer.

En 2015, nous avons facilité la création de communes nouvelles, amélioré les dispositions régissant les premières années de vie commune, garanti le maintien d'une identité communale, proposé un pacte financier, assuré la place des élus dans les institutions. Il n'y a pas de modèle unique de la commune nouvelle, les raisons pour se lancer sont multiples, mais le faire pour des raisons strictement financières, c'est courir vers un désastre programmé. L'objectif doit être avant tout celui de l'efficacité de l'action communale, du maintien et de l'amélioration de l'offre de services publics aux habitants.

Pendant la discussion en 2015, un seul point de friction avec Jacques Pélissard : l'adhésion obligatoire pour la commune nouvelle à un EPCI, avec, selon les cas de figure, des délais plus ou moins longs. À l'époque, le président de l'AMF défendait déjà la possibilité pour la commune nouvelle de ne pas rejoindre un EPCI. À l'époque, la carte communale n'était pas achevée et la commune nouvelle pouvait être un prétexte pour échapper à l'intercommunalité. Je m'y étais alors opposée. Depuis, la carte communale est achevée et la question peut légitimement se poser.

Le groupe Socialistes et apparentés est favorable à la majorité des dispositions de cette proposition de loi qui permet de tenir compte des retours d'expérience sur le terrain et d'assouplir le cadre juridique des communes nouvelles.

Il s'agit par exemple, pour ce qui concerne l'effectif du conseil municipal, de revenir plus progressivement au droit commun, afin de faciliter la représentation des communes historiques. La dérogation au principe de complétude du conseil municipal lors de la première élection du maire et des adjoints est une bonne chose. Le lissage des effets de seuil pour se mettre en conformité avec les nouvelles obligations va aussi dans le bon sens, comme la possibilité de supprimer certaines mairies annexes.

Reste la principale innovation de ce texte : la commune-communauté. Comme je l'ai rappelé, cette question s'est déjà posée en 2015. Elle se pose à nouveau aujourd'hui, mais dans un tout autre contexte. En effet, la carte communale a été achevée et les nouveaux schémas de coopération intercommunale ont donné naissance à des EPCI regroupant de nombreuses communes et au moins 15 000 habitants, sauf dérogation.

Dès lors, si toutes les communes d'un EPCI décident de se regrouper en une seule commune, faut-il les contraindre à rejoindre un EPCI ? On peut supposer que cette commune nouvelle disposera de la taille suffisante pour assumer les compétences transférées habituellement au niveau intercommunal et que son périmètre est censé être adapté au bassin de vie. Pourquoi alors vouloir imposer une adhésion à un EPCI qui sera forcément plus grand que le précédent et éloignera un peu plus les élus des habitants ? La possibilité offerte par cette proposition de loi semble donc pertinente – mais je peux seulement dire qu'elle le semble, car nous ne savons rien des modalités financières prévues, et nous le regrettons.

De fait, rien n'est dit des moyens accordés aux communes nouvelles. Pourtant, ce texte aurait pu être l'occasion de se pencher sur les bonifications existantes. Doivent-elles perdurer ? Quelles règles financières pour les communautés de communes, en termes de DGF et de péréquation ? Quid du FPIC, le fonds national de péréquation des ressources intercommunales et communales, et du potentiel financier ?