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Intervention de Jacques Maire

Réunion du mardi 9 juillet 2019 à 17h05
Commission des affaires étrangères

Photo issue du site de l'Assemblée nationale ou de WikipediaJacques Maire, rapporteur :

L'examen de ce projet de loi de ratification est un moment important pour notre commission. Nous nous devons d'être à la hauteur des enjeux, compte tenu du strict encadrement du contrôle que prévoit le régime de la Ve République dans le domaine international, et de la crise de confiance qui affecte nos concitoyens à l'égard du commerce international.

J'adresse un grand merci à notre présidente Marielle de Sarnez et à tous ceux d'entre vous, très nombreux, qui ont joué le jeu depuis deux ans en s'intéressant à ce sujet très aride, au coût d'entrée très élevé et à la valorisation politique très incertaine, et en participant aux débats lors des auditions, lors de l'examen des propositions de résolution et en séance publique. Si nous regardons avec recul la période 2017-2019, nous pouvons dire que nous avons été au rendez-vous de l'attente des Français pour un meilleur contrôle. Dans son livre Quand la France s'éveillera, Pascal Lamy a rendu compte d'une audition qu'il avait faite en 2014 devant la commission des affaires étrangères en tant que directeur de l'Organisation mondiale du commerce (OMC). Il soulignait n'avoir perçu alors ni intérêt ni motivation chez les députés. Quand il a été auditionné par notre commission il y a quelques semaines, il a estimé que c'était le jour et la nuit.

Nous n'avons pas à être d'accord sur tout mais nous devons répondre aux attentes des Français. Il ne s'agit pas simplement de débattre, il faut aussi avoir un partenaire qui accepte la pression et qui en tire les conclusions. Je voudrais ici saluer l'attitude du secrétaire d'État auprès du ministre des affaires étrangères, qui s'est rendu devant notre commission avant chaque Conseil, qui nous en a envoyé des comptes rendus écrits après, et qui a tenu à accompagner les demandes que nous avons faites auprès du cabinet du Premier ministre pour obtenir des études d'impact, un suivi, un tableau trimestriel pour plus de transparence. C'est un acquis mais un acquis fragile parce que, vous le savez, le contrôle s'use quand on ne s'en sert pas et nos pouvoirs sont assez limités au plan formel. Si nous créons cette culture de redevabilité dans le champ commercial, nous rendrons un grand service à nos concitoyens, à la démocratie, mais aussi à un commerce plus durable.

Certains ont émis des critiques sur le calendrier, estimant que l'examen de ce projet de loi intervenait dans des délais trop rapides, pendant l'été, et que le débat en était confisqué. Ce n'est pas le cas. Certains de nos collègues ont ouvert le débat dans l'hémicycle dès janvier 2018 et nous l'avons poursuivi en février 2019. Le travail que nous avons fait en commun nous a permis d'atteindre un niveau de compréhension, d'informations et de garanties juridiques que nous n'avions pas il y a deux ans.

Nous devons d'abord nous demander si le risque de voir un marché de 500 millions de consommateurs envahi par les producteurs d'un marché de 37 millions de personnes s'est concrétisé pour les filières sensibles. La réponse est non. En 2018, les exportations européennes et françaises vers le Canada ont augmenté respectivement de 9,7 % et de 6,6 % par rapport à 2017. De manière générale, nous constatons un effet positif pour la plupart de nos filières agricoles. Les exportations de fromage se sont ainsi accrues de 25 % en 2018.

Dans le même temps, il y a eu une diminution des importations canadiennes depuis l'Europe. Le commerce canadien repose surtout sur les commodities, des biens intermédiaires relativement banalisés comme les minerais, le soja et d'autres produits agricoles. Cette baisse n'est pas liée à un affaiblissement de la compétitivité de l'économie canadienne mais à l'évolution des cours mondiaux. Le minerai de fer a, par exemple, été plus demandé en Chine qu'en Europe et le soja a fait l'objet d'une bonne récolte en France en cette année 2018.

S'agissant des produits agricoles sensibles, rappelons quelques faits.

La consommation européenne de viande bovine représente plus de 7 millions de tonnes par an, dont 1,5 million pour la France. Le quota sans droits de douane que le Canada pouvait vendre en Europe en 2018 était fixé à un peu plus de 19 000 tonnes. Les exportations se sont élevées à 1 350 tonnes de viande dans l'Union européenne, dont 119 tonnes en France. Bref, le Canada n'a fourni que 0,02 % de la consommation européenne de viande bovine, et encore s'agissait-il en grande majorité de bison.

La situation n'est pas très différente pour les autres produits agricoles sensibles. Citons les chiffres pour le porc : en 2018, pour 400 tonnes importées depuis le Canada, 34 000 ont été exportées de l'UE vers le Canada. Pour l'éthanol, les échanges restent quasiment nuls, la France n'ayant importé que 2 tonnes. S'agissant du sucre et des produits sucrés, la France a vendu deux fois plus au Canada qu'elle ne lui a acheté en 2018, notre principal produit importé étant le sirop d'érable.

Au total, le solde net entre exportations et importations pour la France vis-à-vis du Canada est passé de 40 0millions d'euros à 450 millions d'euros. Cela montre que la dynamique de l'accord à ses débuts n'est pas défavorable à l'économie française.

J'en viens au partenariat franco-canadien sur l'environnement et le climat, signé en avril 2018 par les deux ministres compétents, Nicolas Hulot et Catherine McKenna, qui ont validé le plan d'action bilatéral du CETA. L'effet principal qui en découle est plus politique que matériel ; il s'agit de l'alignement du Canada sur les positions françaises au sujet de deux secteurs pour lesquels il est extrêmement difficile de convaincre nos partenaires de la nécessité de les réguler, alors qu'ils ne le sont pas par l'accord de Paris, je veux parler de l'aviation civile et de la marine marchande. Au sein de l'Organisation de l'aviation civile internationale (OACI) et de l'Organisation maritime internationale (OMI), les Canadiens partagent désormais notre combat pour faire rentrer ces secteurs dans le champ de la régulation climatique.

S'agissant des garanties juridiques, un nombre important de contestations portait sur le fait que le CETA était contraire à notre droit constitutionnel, à notre capacité de réguler, au principe de précaution et à l'autonomie des juridictions européennes et françaises. Les députés de gauche, notamment socialistes, ont saisi le Conseil constitutionnel en janvier 2017, et les autorités belges avaient saisi, pour la même raison, la Cour de justice de l'Union européenne un an auparavant. Les réponses de ces deux juridictions tiennent en peu de mots : le traité n'enlève aucun droit de réglementer aux parties contractantes, la française comme l'européenne. En outre, il ne remet absolument pas en cause le principe de précaution, c'est écrit noir sur blanc dans la décision du Conseil constitutionnel. Ces avis peuvent ravir ou décevoir, toujours est-il que, sur un plan purement juridique, les deux cours suprêmes qui ont à juger de la capacité de légiférer de nos États ont pris des positions claires.

Un autre point de contestation concernait l'entrée en vigueur, provisoire ou définitive, des accords. Là encore, la question a été tranchée. Ces accords sont mixtes : ils ne peuvent entrer en vigueur définitivement si tous les États membres ne les ratifient pas. L'absence de ratification recouvre deux cas : soit l'État n'explicite pas sa position, car il estime qu'il faut attendre le moment propice et la bonne majorité ; soit l'État notifie à la Commission la non-ratification définitive, en raison d'une décision prononcée par une cour constitutionnelle ou d'un vote, et l'accord tombe ; il n'est plus en vigueur.

Venons-en maintenant au contenu même de l'accord. Il s'agit d'un texte touffu qui compte plus de 2 000 pages avec les multiples annexes et les déclarations. Nous ne pouvons en faire un tour exhaustif, même simplifié. Je m'attacherai donc aux dispositifs essentiels.

En matière de tarifs douaniers, il s'agit d'un accord classique. Il supprime 99 % des droits de douane, ce qui constitue un enjeu important, car les droits pouvaient être substantiels s'agissant de certains produits comme les textiles et les vêtements – 18 % –, les produits chimiques, les cosmétiques et les véhicules automobiles – 6 %.

Le deuxième enjeu est celui des contingents agricoles. Traditionnellement, pour les secteurs ou les filières sensibles, les droits de douane sont supprimés partiellement dans le cadre d'une limitation contingentée. Il existe aujourd'hui des quotas d'exportations à droits nuls ou à droits limités. Je ne vais pas vous assommer de chiffres mais, pour aller vite, nous avons négocié, en offensif, des contingents supplémentaires pour les fromages et les produits laitiers, et consolidé quarante-deux indications géographiques françaises, dont les deux tiers concernent des fromages. Par ailleurs, nous avons échangé, en défensif, des quotas dans le domaine de la viande bovine et du porc. S'agissant des volailles et des hydrocarbures, on ne trouve rien de nouveau dans le traité : aucun avantage particulier n'y est inscrit.

Pour ce qui est de la filière bovine, nous n'avons pas constaté de frémissements dans les exportations canadiennes. Nous savons qu'il s'agit d'une question sensible qui touche à l'aménagement du territoire : l'élevage joue un rôle déterminant dans le maintien de l'activité des territoires peu denses et dans la préservation des paysages. Nous savons aussi que la fragilisation des exploitations est forte et que les revenus des éleveurs sont en jeu. La filière est très peu volontariste à l'export. Elle envisage les accords de manière défensive et a du mal à se saisir des quotas de manière offensive comme nous en avons obtenu avec le Japon pour le boeuf. Elle considère que le présent accord la menace. Les travaux que nous avons menés et les auditions auxquelles nous avons procédé ont montré qu'en réalité, le problème de la filière bovine n'est pas le CETA – rappelons que, sur un quota de 19 000 tonnes, nous n'avons importé que 119 tonnes de viande bovine du Canada –, c'est l'accumulation des normes nationales et des risques, avec en particulier un potentiel Brexit dur, qui aurait pour conséquence de fragiliser l'ensemble de la filière laitière et bovine européenne.

Nous avons aussi regardé de manière très attentive si l'exportation de bovins sur le marché européen ne constituait pas un risque à l'avenir. Nous avons acquis la conviction que le risque était limité, pour deux raisons. Tout d'abord, pour pouvoir exporter des bovins sur le marché européen, il faut répondre aux normes européennes s'appliquant aux produits de consommation, caractérisées par l'absence d'hormones, une labellisation et un étiquetage, autrement dit un contrôle de la fourche à l'assiette. Seuls trente-six fermes et quatre abattoirs canadiens répondent à ces exigences. Si ce nombre est si restreint, c'est que le coût de production de sortie est extrêmement élevé. Avec les coûts de transport, les prix arrivent quasiment au niveau européen et la question se pose de savoir si le marché européen vaut la peine dans de telles conditions. Par ailleurs, les éleveurs canadiens disposent de bien d'autres marchés d'exportation pour leur viande bovine. Savez-vous quelle place occupe l'Europe dans les exportations canadiennes ? Elle se situe en dessous de la Côte d'Ivoire, c'est tout dire. Elle n'apparaît pas dans les dix premiers marchés. Le marché chinois a reçu, en 2018, trois fois plus de bovins canadiens qu'en 2017.

La dynamique canadienne est claire : ils consomment du boeuf aux hormones et s'en montrent heureux ; ils l'exportent dans les trois quarts du monde et s'en montrent heureux ; ils ont trente-six fermes qui, pour des raisons éthiques, ont décidé de procéder autrement. Aucune dynamique économique ne semble de nature à inverser ces tendances. Cela dit, l'avenir n'est pas écrit et il faut rester attentif.

Notons que le contrôle s'exerce à deux niveaux : à la frontière et sur place.

Le contrôle à l'importation, qui s'effectue à n'importe quel point d'entrée communautaire, a pour objet de vérifier que le produit qui arrive sur le marché européen est conforme au droit communautaire. Toutes les normes liées à la santé humaine applicables dans le droit communautaire interne valent aussi pour les produits d'importation. Depuis l'entrée en vigueur du CETA, cinquante-deux prélèvements ont été effectués sur de la viande en provenance de ces trente-six fermes et de ces quatre abattoirs canadiens, et il n'y a eu aucun redressement, aucun renvoi ni aucune destruction.

Le deuxième type de contrôle, de deuxième niveau, s'exerce sur les fermes canadiennes. L'autorité canadienne qui est l'équivalent de la direction générale de l'alimentation (DGAL) française certifie les personnes chargées du contrôle du process de production et de la qualité de l'habilitation annuelle des fermes concernées. Ce contrôle porte sur des points qui ne sont pas forcément vérifiables à l'entrée sur le marché communautaire. Il s'agit de s'assurer, en matière de bien-être animal, que les conditions d'abattage répondent bien aux normes et, en matière de processus de production, du respect des règles concernant les farines animales et les hormones. Il y a eu à peu près un contrôle de ce type par an. Le dernier, qui remonte à 2016, était globalement satisfaisant, exception faite de deux remarques que je vous communiquerai si vous le souhaitez. Un nouveau contrôle de ce type est prévu pour la fin de l'année 2019.

Nous sommes bien conscients que les revenus issus de l'élevage bovin sont fragiles, mais il faut bien voir qu'ils sont constitués pour les trois quarts de primes liées à la politique agricole commune (PAC), qui sont décorrélées du niveau de production. Si l'on cumule tous les quotas d'ouverture de l'ensemble des marchés, 4 % des volumes consommés en Europe pourraient être importés de pays tiers. Mais la baisse des revenus qui en résulterait ne s'imputerait que sur les 27 % du revenu liés à la production, les 73 % restants correspondant à des primes. Les mécanismes d'accompagnement des filières et d'atténuation de l'impact des ouvertures de marchés sont déjà puissants, mais il importe de rester vigilant.

Le but du Gouvernement, nous le verrons au fur et à mesure de la mise en oeuvre des accords, est de faire en sorte que les divers contingents appliqués aux filières sensibles – contingents OMC, contingents bilatéraux, contingents à négocier – soient rassemblés au sein d'une enveloppe globale, selon le mécanisme dit de la single pocket. La Commission européenne s'est engagée à discuter ce concept dans le cadre de l'accord avec les pays du Mercosur. Les pays attachés à leur élevage au sein de l'Union européenne sont particulièrement attentifs à cet enjeu.

Autre aspect du traité : l'ouverture des marchés publics. Les marchés publics français sont très ouverts, alors que les marchés canadiens le sont très peu. Après la négociation, l'ouverture concernerait non plus 5 % des marchés publics de l'État canadien et des provinces mais 35 %, et les volumes annuels concernés passeraient de 10 milliards à 70 milliards d'euros. Nous en percevons déjà les conséquences. Certains se demandent peut-être si les contreparties sont une bonne chose. Ce dispositif ne nous empêche absolument pas de garder notre pleine souveraineté sur l'organisation de nos marchés publics, car l'instrument interprétatif commun garantit explicitement le droit des États à agir comme ils l'entendent pour réguler les services publics, y compris pour renationaliser des services qui auraient été confiés au secteur privé. Précisons que c'est à la demande de nos amis belges, à la suite d'un vote lancé en 2016 à l'initiative de M. Magnette, que ce document contraignant a été ajouté à l'accord.

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