Intervention de Pascal Teixeira Da Silva

Mon intervention sera la dernière, mais pas la plus aisée. D'abord, je ne suis pas chercheur ni membre d'une agence internationale. Je suis un fonctionnaire doté d'une lettre de mission, avec des compétences déterminées. De plus, je ne suis pas omniscient. Ce sujet est tellement vaste que je ne peux pas traiter de tout. Je ne suis pas secrétaire d'État aux questions de migration. Je vais surtout traiter de certains volets externes de la politique migratoire.

Je rappelle d'abord que des cadres politiques ont été établis. Ils sont d'ailleurs assez nombreux et enchevêtrés au niveau global. Je pense évidemment au pacte mondial pour des migrations sûres, ordonnées et irrégulières, dont j'avais eu l'occasion de parler peu de temps après son adoption, en décembre. C'est un élément important et la France a participé de façon active et constructive à cette négociation, puisque nous avons essayé de nous mettre d'accord sur les règles du jeu, y compris sur des concepts communs – cela n'a pas été la partie la plus facile. J'entends bien ce qui est dit sur le flou dans les vieilles catégories, les migrants économiques, les réfugiés, mais malgré tout, il faut se mettre d'accord sur les concepts. Si nous disons que tout est dans tout et réciproquement, c'est le meilleur moyen d'introduire de la confusion dans les esprits, notamment dans les esprits des citoyens européens et français en particulier.

Nous avons des cadres d'action euro-africains. Évidemment, le plan d'action conjoint de La Valette a été adopté en novembre 2015 et reste d'actualité. Il est actuellement prévu de faire une petite mise à jour, mais elle sera marginale, parce que l'essentiel de ce qui avait fait l'objet d'un consensus euro-africain demeure pertinent. Compte tenu du fait qu'il y a eu des divergences entre États membres, s'il fallait réécrire le plan d'action conjoint de La Valette de novembre 2015, ce serait beaucoup plus difficile, notamment du côté européen. Nous l'avons, gardons-le et exploitons-en toutes les potentialités au niveau infrarégional des processus de Rabat et des processus de Khartoum.

Enfin, au niveau européen, il y a évidemment beaucoup de choses, notamment l'« agenda européen pour les migrations ».

Concernant le cadre français, pour la période des deux dernières années, le plan d'action « asile et immigration » a été publié en juillet 2017 et reste le cadre dans lequel s'inscrit ma mission, de même que le plan d'action « migrations internationales et développement » adopté par le comité interministériel de la coopération internationale et du développement (CICID) en février de l'année dernière. Énormément de dialogue et de coopérations se passent à tous ces échelons et dans tous ces cadres.

Je vais parler de trois objectifs dans ce volet externe de la politique migratoire : la lutte contre l'immigration irrégulière, l'exercice du droit d'asile et l'intégration de la migration dans les politiques de développement.

La lutte contre l'immigration irrégulière se passe en amont et en aval. Cela signifie qu'en amont, il faut prévenir et stopper les flux migratoires irréguliers, ce qui se passe dans les pays d'origine et de transit. En aval, cela signifie qu'il faut assurer le retour des étrangers en situation irrégulière dans leur pays d'origine. C'est nécessaire pour trois raisons. D'abord, la distinction entre migrants réguliers et migrants irréguliers est une distinction légitime et reconnue. Cela a fait l'objet de débats intenses lors des négociations du pacte mondial sur les migrations, mais c'est quelque chose qui a été jugé indispensable. Si nous considérons qu'il n'y a pas de différence entre ceux qui respectent les règles et ceux qui ne les respectent pas, nous pouvons nous attendre à des conséquences assez dommageables sur le plan politique. La deuxième raison est que nous sommes dans des États de droit. Il faut assurer le respect des règles de droit en matière d'entrée et de séjour des étrangers. C'est la moindre des choses. La troisième est la conséquence des deux premières, à savoir que si nous confondons tout, il y aura une confusion dans les esprits et un rejet de toute immigration, quelle qu'elle soit.

À cela, il faut rajouter deux prises de conscience assez récentes dans les pays d'origine et de transit. Pour me rendre assez régulièrement dans ces pays et avoir des contacts, y compris au niveau gouvernemental et ministériel, je peux vous assurer que c'est quelque chose qui se passe. La conscience de l'absence de maîtrise des flux migratoires provoque une radicalisation des opinions et d'un certain nombre de gouvernements en Europe, ce qui inquiète un certain nombre de gouvernements africains. Ils se rendent compte qu'il y a péril à ne rien faire. La deuxième prise de conscience porte sur le fait que la plupart des pays sont à la fois d'origine, de transit et parfois de destination, ce qui rend nécessaire l'adoption de stratégies globales en matière migratoire et le développement de la coopération internationale. Tous les pays s'engagent donc dans cette voie, avec des vitesses et des degrés d'implication différents.

En quoi consistent les actions et quels sont les résultats ? Sur les actions en amont, je vais vous faire une « liste à la Prévert ».

D'abord, c'est la mise en place de stratégies nationales et de cadres légaux dans le cadre du protocole de Palerme sur le trafic des migrants, l'adoption de législations nationales sur le trafic de migrants. C'est un travail en cours pour les stratégies globales, avec l'appui de l'Organisation internationale pour les migrations (OIM). S'agissant des cadres légaux de lutte contre l'immigration irrégulière et le trafic de migrants, cela se fait avec l'appui de l'Office des Nations unies contre la drogue et le crime (ONUDC). Par exemple, en 2015, le Niger a adopté une loi dédiée à cela et c'était l'un des premiers pays à le faire. Cela a une certaine efficacité, parce qu'à partir de là, nous pouvons ensuite construire des instruments et une politique publique.

Le deuxième type d'action en amont est immense et je ne ferai que le citer de façon très brève, c'est le renforcement capacitaire des forces de sécurité intérieure et de la chaîne pénale, c'est-à-dire des systèmes judiciaires en matière de contrôle des frontières, de lutte contre le trafic des migrants, de fraude documentaire. Pourquoi est-ce nécessaire ? Pourquoi cela concerne-t-il les pays d'origine et de transit ?

D'abord, le contrôle des frontières et des zones frontalières et la lutte contre le trafic relèvent d'enjeux de sécurité nationale qui sont bien au-delà des enjeux migratoires. Je pense à la lutte contre le terrorisme, contre toutes les formes de trafic, contre la corruption également, parce qu'il y a une espèce de dialectique entre trafic et corruption des agents publics. Si je prends l'exemple du Burkina Faso, ce sont 3 200 kilomètres de frontières et vingt-six postes-frontière, dont six équipés du système d'enregistrement des entrées et sorties MIDAS. Vous imaginez que ce n'est pas uniquement une question de contrôle de l'espace du Burkina Faso, mais également des flux terroristes qui sont une menace absolument mortelle pour ce pays en ce moment.

La deuxième raison est que la présence de migrants irréguliers peut être source de tensions sociales, y compris dans ces pays. Nous l'avons vu dans un certain nombre de pays d'Afrique de l'Ouest et d'Afrique du Nord.

Pour ce renforcement capacitaire, il faut essayer de créer les conditions les plus favorables à une sorte d'alignement des planètes, c'est-à-dire à la fois une volonté politique exprimée au plus haut niveau, une appropriation des priorités ainsi définies par les responsables de la sécurité administrative, ce qui n'est pas toujours garanti, une législation appropriée et des moyens renforcés et dédiés, ce qui passe également par du personnel formé. Je vous ferai grâce de nombreux projets qui ont été engagés, en majorité sur financement européen, en particulier au Maghreb, en Afrique de l'Ouest, au Sahel, dans le golfe de Guinée. Via ses opérateurs, la France est directement impliquée dans la conception, le montage et l'exécution d'un certain nombre de ces projets.

Troisième enjeu : la sécurisation de l'état civil et des titres. C'est un enjeu de gouvernance qui va bien au-delà des questions migratoires : il s'agit aussi de la connaissance de la population et des évolutions démographiques. C'est également un enjeu de démocratie pour la jouissance des droits et l'accès aux services publics, qui est un sujet politiquement sensible. Il y a là aussi un intérêt direct des pays. Nous constatons que plus la fraude est importante (fraude à l'identité, à l'état civil, fraude documentaire), plus le taux de refus des visas est élevé. Ces pays comprennent bien qu'ils ont également un intérêt, s'ils veulent développer la mobilité légale, à améliorer leur système d'identité et d'état civil. C'est également utile en aval, afin de permettre l'identification des étrangers en situation irrégulière non documentés, ou de déterminer l'âge des personnes se disant mineures. Là aussi, beaucoup de projets sont engagés, en majorité sur financement européen, en particulier en Afrique de l'Ouest. Via ses opérateurs, la France est également directement impliquée dans un certain nombre de pays, notamment au Sénégal, au Mali, en Guinée et en Côte d'Ivoire.

Le quatrième instrument est la politique des visas qui poursuit trois objectifs : la sécurité, la lutte contre l'immigration irrégulière et l'attractivité. Concernant le deuxième objectif, dans un contexte de forte augmentation des visas délivrés depuis plusieurs années (presque 2,5 millions en 2013, 3,6 millions en 2018, soit une augmentation de 43 %), il convient de renforcer les contrôles sur la fraude à l'identité, la fraude aux justificatifs ou le détournement d'objet du visa, ainsi que de détecter les profils à risque migratoire. Il y a deux voies principales dans l'immigration irrégulière : les entrées illégales, où les personnes passent la Méditerranée puis les frontières, et ce que l'on appelle le dépassement de séjour, c'est-à-dire des personnes qui rentrent légalement, mais demeurent illégalement.

Le dernier enjeu en matière d'immigration irrégulière concerne le développement de la coopération internationale, qui est le corollaire du renforcement capacitaire. Elle reste insuffisante, même si un certain nombre de processus incitent les États concernés. La France a pris une initiative l'année dernière, en lançant et en épaulant un processus à Niamey qui est en cours et vise à renforcer la coopération opérationnelle régionale entre les forces de sécurité intérieure et les systèmes judiciaires, la coopération euro-africaine et la coordination de l'action des partenaires techniques et financiers internationaux, laquelle est parfois un peu désordonnée ou redondante.

Le résultat de ces actions en amont est que le nombre des arrivées irrégulières dans l'Union européenne a drastiquement diminué depuis le pic de 2015, qui était de 1 050 000. Le 8 septembre 2019, nous en avions 65 000 pour l'année en cours, soit moins 25 % par rapport à la même période l'année dernière. L'année dernière, en 2018, nous étions à moins 27 % et à moins 50 % en 2017. Nous voyons bien qu'il y a eu une forte maîtrise des arrivées irrégulières. En revanche, il n'y a pas de mesure de l'« overstaying » en Europe, c'est-à-dire du nombre de personnes entrées légalement, mais séjournant illégalement au-delà de la durée de validité de leur visa ou de leur titre de séjour. Ce n'est que lors de la mise en place du système des entrées et des sorties à l'échelle de l'Union européenne, en 2021, que nous saurons combien de personnes et lesquelles se trouvent dans cette situation.

En France, les indicateurs de pression migratoire irrégulière demeurent élevés, avec les non-admissions et les interpellations, même si elles sont heureusement en baisse depuis 2018. Quant aux mesures d'éloignement prononcées suite au rejet de demandes d'asile, elles sont en hausse et la France a un profil singulier, parce qu'elle est très affectée par les mouvements secondaires, soit de migrants entrés illégalement dans l'Union européenne, notamment par l'Italie et par l'Espagne, soit de demandeurs d'asile toutes portes confondues.

L'action en aval vise à la réadmission des étrangers en situation irrégulière et là, les moyens d'action doivent être utilisés de façon coordonnée, en maximisant les synergies entre les niveaux bilatéraux et européens. Je fais simplement mention des instruments.

Il y a un dialogue migratoire régulier et discret à tous les niveaux, y compris au niveau politique, ce qui est indispensable. Il y a la conclusion d'accords et d'arrangements en matière de réadmission, mais il ne suffit pas d'avoir des accords, il faut les faire vivre et veiller à leur application. Le lien entre circulation et réadmission a été introduit dans le code des visas Schengen en juillet dernier. Il prévoit notamment d'utiliser la politique des visas à l'encontre des pays qui ne sont pas coopératifs en matière de réadmission. Comment on le dit dans le jargon, c'est une approche less for less. L'optique qui était la nôtre et celle des accords de gestion concertée était celle du more for more. Nous nous rendons compte que cela ne fonctionne pas. L'augmentation des visas est de 43 % entre 2013 et 2018 et de plus de 30 % pour les seuls visas de long séjour. Les premiers titres de séjour délivrés ont augmenté de 25 %, mais parallèlement, les interpellations ont augmenté de 49 % dans cette même période. Les mesures d'éloignement ont augmenté de 35 %. Le quid pro quo « J'augmente la mobilité légale et en échange, vous travaillez sur la lutte contre l'immigration irrégulière. » ne fonctionne donc pas. Si le more for more ne fonctionne pas, nous pouvons peut-être essayer le less for less.

Autre action en aval, la réintégration dans le pays d'origine. Cela va bien au-delà de la réadmission des étrangers en situation irrégulière, car cela concerne également des étrangers qui arrivent en fin de séjour légal. Cela concerne également des retours Sud-Sud qui deviennent de plus en plus importants. Dans les trois cas, il s'agit d'assurer une réintégration viable et durable, ce qui doit contribuer à l'attractivité. Cela passe par l'accès à l'emploi ou à une activité entrepreneuriale générant un revenu décent. Ce qui est en cause, c'est le niveau et la qualité de l'accompagnement et son amorçage financier, mais également les conditions d'une pérennisation de l'activité, avec notamment la question clé du financement local des toutes petites entreprises, qui est extrêmement peu développé, singulièrement en Afrique.

L'efficacité du retour des étrangers en situation irrégulière a été en baisse dans l'Union européenne, puisque le taux d'exécution des mesures d'éloignement qui était de 50 % en 2016 est passé à 41 % en 2017 et 2018. Si nous prenons les seuls retours vers les pays tiers, parce qu'il y a également des réadmissions intra-Union européenne, nous sommes passés de 46 % d'exécution en 2016 à 33 % en 2018.

En France, le taux d'exécution de mesures d'éloignement a également baissé, mais des efforts engagés depuis deux ans ont permis d'augmenter le nombre de retours forcés exécutés de 21 % et le taux de délivrance des laissez-passer consulaires est passé de 46 % en 2016 à 65 % au premier semestre de cette année.

Sur les flux et stocks en matière d'immigration irrégulière, si nous faisions un petit schéma sur les flux entrants, les flux sortants et les stocks, nous verrions qu'il y a beaucoup de choses que nous ne savons pas. Nous avons un réel problème de connaissance. Par définition, nous ne savons pas quels sont les flux entrants ni quel est le stock. Nous connaissons mieux le flux sortant, mais il y a là aussi un gros progrès à accomplir.

J'en viens à la question de l'asile. En France, nous sommes dans un contexte d'augmentation de la demande d'asile d'environ 20 % par an depuis 2016. L'objectif est triple : assurer la protection des personnes qui y sont éligibles dans les meilleures conditions, mais aussi lutter contre le détournement du droit d'asile par ceux qui l'utilisent comme un moyen de gagner du temps parce qu'ils savent que le taux de renvoi des déboutés est faible, ainsi que lutter contre les mouvements secondaires de demandeurs.

Nous avons un profil migratoire très singulier en France, c'est-à-dire que nous ne recevons pas les mêmes nationalités de demandeurs que nos voisins européens. Nous avons à la fois un taux de protection globalement plus faible que la moyenne européenne, mais sur les nationalités qui sont les plus demandeuses, il est plus élevé que la moyenne européenne. Nous avons un effet d'attractivité. Nous sommes également confrontés à des mouvements secondaires de demandeurs d'asile au sein de l'Union. Par exemple, des Afghans venant en France ont déjà fait des demandes dans d'autres pays de l'Union européenne. Je passe rapidement sur ces points, qui renvoient au vaste sujet de la réforme du régime d'asile européen commun.

Sur le premier point, c'est-à-dire la protection des personnes dans les meilleures conditions, je citerai deux actions importantes conduites en amont.

Il y a les réinstallations de personnes éligibles à une protection internationale depuis les pays tiers. Cela concerne essentiellement le Levant, la Libye, le Niger et le Tchad. Comme vous le savez, la France s'est engagée à installer 10 000 personnes en deux ans, sur 2018 et 2019, dont 3 000 d'Afrique, et à renouveler cet engagement pour les deux années à venir. Au 31 juillet, 8 400 personnes sur 10 000 étaient effectivement arrivées en France.

La deuxième action est la relocalisation de réfugiés depuis d'autres pays européens. La France a relocalisé 5 000personnes dans le cadre du programme européen de relocalisation depuis la Grèce et l'Italie. Nous sommes le deuxième pays pour le nombre de ces personnes. En ce qui concerne les relocalisations et les arrangements ad hoc sur une base volontaire à la suite des débarquements dans des ports de Méditerranée, depuis l'été 2018, la France a accueilli 490 personnes parmi les 690 acceptées ou pour lesquelles elle s'était engagée. Elle est le premier pays pour ce type d'effort.

J'aborde le troisième grand enjeu, l'intégration des migrations dans la politique de développement. Un plan d'action interministériel « migration internationale et développement » a été adopté. Il comprend cinq objectifs stratégiques : améliorer la gouvernance des migrations, valoriser l'apport des migrations pour le développement, intégrer la dimension migratoire aux politiques de développement, garantir le respect des droits fondamentaux et promouvoir un discours responsable. Au 30 mars, l'ensemble des projets mis en oeuvre à ce titre représentait un total de 1,5 milliard d'euros, mais ce sont des projets qui sont pour beaucoup pluriannuels, dont une part substantielle de financements européens mis en oeuvre par des opérateurs français.

Concernant le traitement des causes profondes des migrations irrégulières, cela participe évidemment aux actions en amont dans la lutte contre la migration irrégulière. Les domaines d'action sont nombreux et le lien de causalité entre développement et migration est complexe et paradoxal. Il y a tout un débat académique. Il est assez difficile de circonscrire des actions de coopération au développement qui auraient pour effet de réduire l'immigration irrégulière, mais nous pouvons tout de même travailler sur le ciblage de ces actions. Cela suppose une connaissance fine de la nature des flux structurels et conjoncturels, définitifs ou circulaires, des zones d'origine, de leurs spécificités. Nous ne traitons pas de la même façon une crise liée à un conflit ou une migration traditionnelle culturelle, comme dans la région de Kayes, au Mali.

Sur le profil des migrants irréguliers, de nombreuses études sont faites, en partie par l'OIM, mais il est très important de les exploiter, afin de savoir à qui nous avons affaire. Premièrement, cela permettra d'en traiter les causes profondes et, deuxièmement, de savoir si les voies légales existantes sont adaptées. Pour un certain nombre de profils, nous ne voyons pas par quelle voie ils pourraient venir en Europe. Il faut travailler sur la création d'emplois décents et l'employabilité pour les personnes peu formées, mais il existe également un profil de personnes formées qui ne trouvent pas d'emploi correspondant à leurs qualifications. Je pense notamment à ce qui se passe dans les pays du Maghreb.

Dernier point, la valorisation de l'immigration comme facteur de développement des territoires d'origine et la contribution des diasporas. Nous mettons en oeuvre un certain nombre de projets, là aussi avec beaucoup de financements européens et une implication des opérateurs français, afin de mobiliser à la fois la compétence financière et l'expertise des diasporas au profit du développement des régions d'origine, du soutien à l'entrepreneuriat et de l'investissement productif. Un axe d'effort se dessine également : la consolidation des pôles de développement régional au niveau des villes et des pays, afin d'absorber une part de la pression migratoire. Cela fait partie des différents plans que j'ai mentionnés, ce qui suppose également d'améliorer la gestion des migrations Sud-Sud.

S'agissant de la mobilité légale circulaire, je ne reviens pas sur le passeport-talent, qui a déjà été évoqué. Pour ce qui est des frais d'inscription à l'université, je dirai simplement que leur augmentation ne semble pas s'être traduite par une baisse du nombre d'étudiants étrangers inscrits dans les établissements d'enseignement supérieur français. Il y a un certain nombre de projets pilotes sur des formes de mobilités circulaires et professionnalisantes. Je pense aux mesures annoncées par le Président de la République, comme la possibilité pour les étudiants diplômés africains de bénéficier soit d'une possibilité de rester un an après l'obtention de leur diplôme pour avoir une première expérience professionnelle en France, soit d'avoir des visas de circulation pour ne pas avoir le sentiment que la porte de la France est définitivement fermée.