Intervention de Valérie Boyer

Réunion du mercredi 23 octobre 2019 à 9h30
Commission des affaires étrangères

Photo issue du site de l'Assemblée nationale ou de WikipediaValérie Boyer, rapporteure pour avis :

Bien qu'il soit extrêmement compliqué d'obtenir des informations sur le coût de l'immigration, à savoir la différence entre ce qu'elle rapporte et ce qu'elle coûte, il paraît qu'il avoisinerait 12,2 milliards, dont 8,5 milliards pour l'immigration légale et presque 4 milliards pour l'immigration illégale. D'après certains experts, ce chiffre pourrait être plus élevé encore, puisque l'immigration illégale serait en hausse chaque année, ce qui augmenterait naturellement le coût total de l'immigration – un économiste, Jacques Bichot, a réalisé des études sur le coût de l'immigration, dans un ouvrage que je vous recommande – qui s'élèverait au moins à 8,5 milliards au titre des aides sociales et de santé, 4,47 milliards pour les frais de justice, 10 milliards pour l'école et l'enseignement supérieur, 1 milliard pour le logement, 500 millions pour les services publics de transport, dont beaucoup d'études ne tiennent pas compte, soit, en réalité, quelque 25 milliards.

La grosse difficulté à laquelle j'ai été confrontée au cours de cette mission est l'organisation de l'opacité au sein de nos services pour ne pas avoir de comptabilité analytique. Si l'on veut changer de paradigme, il est temps de dire la vérité aux Français. On ne peut plus continuer avec des fantasmes sur les chiffres de l'immigration et surtout avec une organisation administrative qui passe son temps à faire en sorte que nous n'ayons pas d'informations consolidées. Cela n'est pas normal.

Pour autant, j'ai décidé de concentrer mes travaux sur la dimension sociale de l'immigration, en particulier la santé, et sur l'accès aux soins des personnes étrangères et la prise en charge du public vulnérable que constituent les mineurs non accompagnés (MNA). Si la santé n'a pas de prix, elle a un coût. J'estime qu'il y a des failles dans les dispositifs offerts par notre pays. Ils ne sont pas pleinement efficaces et représentent une très lourde charge pour les finances publiques. Par ailleurs, certains d'entre eux ont le tort de contribuer à l'attractivité de la France aux yeux des candidats à l'immigration et de favoriser un « tourisme médical ».

Avant de détailler le régime de protection social des étrangers en France, je ferai le point sur la situation migratoire en Europe et en France, parce que, là aussi, la France occupe une position atypique.

Vous le savez, en dépit d'une diminution d'environ 29 % des mouvements migratoires vers l'Europe par rapport à l'an passé, la France demeure exposée à une forte augmentation des demandes d'asile conduisant à une véritable saturation du système. En 2018, la France a enregistré 123 000 demandes d'asile – record absolu –, soit une augmentation de 22 % par rapport à l'année précédente, qui était déjà extrêmement élevée. Vous pouvez le constater dans les graphiques figurant dans le rapport. Dans le même temps, le nombre de demandes d'asile diminuait de 10 % dans le reste de l'Europe. Cette diminution s'est illustrée en Italie (– 58 %), en Hongrie (– 80 %), en Autriche (– 46 %), en Allemagne (– 17 %).

La France se trouve ainsi dans une situation totalement singulière vis-à-vis de ses partenaires européens en raison de deux phénomènes détaillés dans le rapport : les mouvements migratoires secondaires en provenance d'autres pays européens – 30 % des demandeurs d'asile en France ont déjà déposé un dossier dans un autre État membre de l'Union et ne relèvent pas, de notre responsabilité, ce sont les « dublinés » – et la part importante de demandes d'asile émanant de ressortissants de pays que la France considère comme sûrs, c'est-à-dire des pays dans lesquels les droits et libertés sont respectés. D'ailleurs, en 2018, les cinq principaux pays d'origine des demandeurs d'asile dans l'Union européenne sont la Syrie, l'Afghanistan, l'Irak, le Pakistan et l'Iran. Cependant, en France, si les ressortissants afghans sont aussi les plus nombreux, ce sont ensuite les nationalités albanaise, géorgienne, guinéenne, ivoirienne qui sont les plus représentées dans la demande d'asile. La France est ainsi le premier pays de destination en Europe des demandeurs d'asile albanais (44 % du nombre total de demandes de l'Union européenne) et géorgiens (37 %). On voit bien que les failles de notre système nourrissent cet appel d'air.

Nous assistons à un détournement massif du droit d'asile à des fins d'immigration illégale.

La hausse importante de la demande d'asile en France a mécaniquement des conséquences sur le coût de l'allocation perçue par les demandeurs et des financements des structures d'hébergement, conduisant chaque année, comme le relevait au printemps dernier la Cour des comptes, à une surexécution de la mission. Le budget est insincère puisque, chaque année, depuis 2010, les besoins relatifs à la garantie du droit d'asile sont couverts par la levée de la mise en réserve de la totalité des crédits gelée du programme 303 et par l'ouverture de crédits complémentaires dans le cadre d'un décret d'avance ou de la loi de finances rectificatives. Pour ne pas annoncer des dépenses qui explosent, on diminue à chaque fois le budget que nous examinons, puis, en milieu d'année, on est dépassé et on est obligé de faire des rallonges. Cela pourrait servir pour examiner, l'année suivante, un budget consolidé, sincère et réel, mais non ! on continue à minimiser ce budget et à voter en cours d'année, à la va-vite, des crédits de rattrapage. À titre d'illustration, en 2018, s'agissant de l'allocation demandeur d'asile (ADA), la loi de finances initiale prévoyait un montant de près de 318 millions de crédits de paiement. Il a finalement atteint 424 millions en exécution, soit 106 millions de plus, c'est-à-dire 25 % de plus. Est-il raisonnable de voter des budgets qui sont pour le quart non financés ?

Bien qu'aucune solution politique satisfaisante n'ait été proposée à ce stade aux échelles nationales et européenne pour résoudre ces deux phénomènes, l'ensemble des prévisions du Gouvernement reposent, en 2020 comme l'an passé, sur une stabilisation de la demande d'asile, alors que vous constaterez dans le rapport, notamment dans les graphiques, que pour les premiers mois de 2019, l'augmentation est déjà de près de 20 %. Il est évident que cette demande d'asile ne pourra pas baisser. Pourtant, on nous propose de donner un avis favorable au vote de ces crédits. Vous avez compris que je ne les voterai pas.

Nous devons avancer rapidement sur l'harmonisation à l'échelle de l'Union européenne. Il faudrait élaborer une liste européenne commune de pays sûrs qui servirait de référence unique à tous. Là encore, Madame la présidente, nous nous rejoignons. La nouvelle Commission européenne devra, dans les plus brefs délais, apporter des réponses aux nombreux dysfonctionnements constatés, afin que l'Europe se montre plus résiliente face aux flux migratoires et sur la stabilisation du nombre des demandes d'asile. Je propose même que cette liste soit votée par le Parlement, car il n'y a pas de raison qu'on ne se saisisse pas cette question et qu'elle soit traitée dans le secret des bureaux de l'Office français de protection des réfugiés et apatrides (OFPRA). Il est impossible aujourd'hui de se dessaisir de cette mission, surtout quand on siège à la commission des affaires étrangères.

Compte tenu des dynamiques à l'oeuvre en matière migratoire, il est évident que des prévisions du Gouvernement fondées sur une stabilisation des flux des demandeurs d'asile font preuve, encore une fois, d'une certaine naïveté. L'insincérité dont j'ai parlé apparaît évidente pour qui sait lire un graphique. Une surexécution de la mission est donc de nouveau à craindre. Alors que le système français est déjà en état de saturation, nous savons que ces budgets vont encore exploser.

Il est complexe de faire état des chiffres relatifs de l'immigration illégale, mais certaines données permettent de se faire une idée de l'ampleur du phénomène. Je pourrais citer Michèle Tribalat, que j'ai auditionnée, mais aussi d'autres démographes de l'Institut national d'études démographiques (INED), qui estiment, à partir de recoupements de chiffres d'interpellations, placements en centres de rétention, aides médicales d'État, déboutés du droit d'asile, etc., que l'immigration illégale représente 200 000 à 400 000 personnes. Jamais la France n'a compté autant d'immigrés sur son sol, réguliers comme irréguliers.

Face à cette crise, les sujets sont multiples : regroupement familial, asile, immigration, étranger condamné, et nous pourrions en débattre pendant des semaines. Mais, dans le rapport, j'ai souhaité insister sur le système de protection sociale des étrangers en France, l'aide médicale de l'État (AME), qui vise à assurer une couverture maladie aux personnes démunies qui résident en France en situation irrégulière en suivant une triple logique : humanitaire, c'est-à-dire donner accès aux soins des personnes fragiles ; de santé publique, afin d'éviter la propagation des maladies ; économique, pour prévenir les surcoûts liés à des soins retardés et pratiqués dans l'urgence. Si nous sommes tous d'accord sur ces principes, au regard de la hausse soutenue des dépenses d'AME, nous ne pouvons que nous interroger fortement sur l'efficience d'un tel dispositif, puisqu'au 31 décembre 2018, plus de 300 000 personnes en étaient bénéficiaires, pour un montant de dépense de 848 millions. Mais nous savons que ce chiffre est bien évidemment dépassé.

Une évolution du dispositif apparaît donc plus que nécessaire. L'AME devrait être fortement encadrée et se limiter à une aide médicale d'urgence ne couvrant que les soins urgents et vitaux, à l'instar d'autres pays d'Europe. À défaut, la prise en charge de soins particulièrement coûteux devrait, a minima, être soumise à l'agrément préalable des caisses d'assurance maladie ou de l'Office français de l'immigration et de l'intégration (OFII), mais on ne peut plus continuer le système tel qu'il est aujourd'hui présenté.

La restriction de l'AME permettrait donc à l'État d'économiser près d'un milliard d'euros par an, somme non négligeable à l'heure où le Gouvernement n'hésite pas à procéder à des coupes budgétaires sur les dépenses sanitaires ou les retraites et à l'heure où l'hôpital est au bord de l'explosion. Bien que le Président soit décidé à ne pas supprimer cette aide médicale de l'État – il a dit lui-même qu'une suppression serait ridicule –, il semble avoir pris conscience des excès qui y sont liés, puisqu'il compte réévaluer le panier de soins.

Malheureusement, là aussi, et je le déplore fortement, il n'existe aucun outil statistique permettant de connaître la répartition par nationalité, par âge et par maladie des bénéficiaires de l'AME. On ne peut donc obtenir des statistiques de santé publique dont on doit absolument disposer quand on travaille dans un domaine comme celui de la santé, surtout la santé des plus fragiles, c'est-à-dire les personnes en situation irrégulière. Cet interdit dogmatique nous empêche de suivre au mieux les populations du point de vue migratoire et épidémiologique. Cette opacité doit absolument cesser. Un tel outil n'a pas pour but de porter atteinte à la vie privée des personnes concernées mais d'offrir des éléments statistiques pertinents. On ne saurait se priver de ces éléments statistiques. Là encore, la transparence doit être de mise.

Quant à la protection universelle maladie (PUMA), toute personne travaillant ou résidant en France de manière stable et régulière peut bénéficier de cette prise en charge sans jamais avoir cotisé. Les personnes éligibles à la PUMA bénéficient de la même prise en charge qu'une personne qui a cotisé toute sa vie ! C'est le cas des demandeurs d'asile, dès le moment où ils déposent une demande d'asile, pendant toute l'instruction de leur demande, et encore quand ils ont été déboutés du droit d'asile, comme 70 % d'entre eux, une année supplémentaire. En effet, la PUMA relève du droit commun. Or, quand vous avez bénéficié de la sécurité sociale, une année après la clôture de vos droits, vous avez encore droit à la sécurité sociale pendant une année. Les demandeurs d'asile sont éligibles à la PUMA, y compris lorsqu'ils sont déboutés, et comme personne n'en prévient la caisse d'assurance maladie, ils continuent à bénéficier de cette aide. Surtout, puisqu'ils relèvent du droit commun, ils ne sont pas identifiés en tant que demandeurs d'asile. Là encore, nous nous privons de données épidémiologiques, nous ne savons pas comment les personnes, pendant la durée d'instruction de leur dossier, bénéficient de soins : quels soins ? pour qui ? quand ? quel âge ?

Vous le savez, votre numéro de sécurité sociale est composé du sexe, de l'année de naissance et du département de naissance. Pour les bénéficiaires de la PUMA, c'est 99, c'est-à-dire « né à l'étranger », que vous soyez né à Hong Kong ou Singapour ou que vous soyez ressortissant d'un autre pays. Il en est de même pour les demandeurs d'asile. Si leur demande a abouti, il me paraît logique ils bénéficient du droit commun, mais il est d'autant plus aberrant qu'ils en bénéficient pendant la durée de l'instruction que 70 % d'entre eux sont déboutés. C'est une injustice sociale et un manque de transparence auquel il convient de mettre un terme, d'autant que la décision de l'OFPRA n'est pas communiquée aux caisses d'assurance maladie. On voit bien comment le droit asile est détourné.

Il existe un troisième dispositif, unique au monde en matière de santé, la procédure « étrangers malades », prise en charge par l'OFII, qui bénéfice actuellement à 300 000 personnes. À la suite d'un très grand nombre d'abus, des rapports parlementaires ont montré qu'il n'était plus possible de continuer dans de telles conditions. Vous trouverez dans le rapport des analyses détaillées à ce sujet. Aujourd'hui, ce dispositif semble maîtrisé par l'OFII, tant du point de vue sanitaire qu'humanitaire, mais il ne peut que renforcer l'attractivité de notre pays. Je salue les réformes récentes qui ont permis à ce dispositif d'être moins dévoyé. Le nombre de demandes est passé de 44 000 demandes en 2018 à 33 000 personnes aujourd'hui. Cette procédure « étrangers malades » s'ajoute à l'AME et à la PUMA.

Le panier de soins est essentiel pour lutter contre les filières organisées. Interrogeons-nous aussi sur l'usurpation d'identité, la fraude documentaire. Je souhaiterais aussi que les pays d'origine soient mieux accompagnés et que l'on exige la modernisation de leur état civil afin de lutter contre la fraude documentaire, notamment à l'identité. Le système actuel n'est plus fiable. Des pays de l'Union européenne ont beaucoup moins de difficultés que nous dans ce domaine. Ainsi, nous ne connaissons pas la part des personnes qui, après avoir été déboutées du droit d'asile, retournent à l'AME un an après leur couverture à la PUMA. Aucune statistique ne permet de connaître le parcours des personnes, alors que 95 % des déboutés restent en France.

Enfin, s'agissant des mineurs non accompagnés, selon le secrétariat d'État chargé de la protection de l'enfance, 12 000 jeunes ont été reconnus mineurs non accompagnés au cours du premier semestre de 2019, contre 10 500 pour la même période de 2018. La tendance est donc lourdement inquiétante. Ces jeunes sont majoritairement originaires du continent africain, en particulier de l'Afrique subsaharienne, pour 67 % d'entre eux. Ils sont à 95,5 % de sexe masculin.

En France, les MNA relèvent du droit commun de la protection l'enfance et de la compétence des conseils départementaux, qui ne sont plus en mesure de les accueillir correctement et de supporter leur accueil et leur protection. Le sujet est d'une extrême gravité, nos systèmes sont au bord de l'explosion. La faillite du dispositif entraîne des coûts exorbitants. Le montant de la prise en charge des MNA par les départements est estimé entre 30 000 et 40 000 euros par an et par personne, sans compter les frais de santé et les frais de scolarité. On constate une saturation des structures d'accueil dans les départements et un effet d'éviction vis-à-vis des autres mineurs protégés.

J'insiste également dans mon rapport sur l'épuisement des agents en charge de la protection de l'enfance et sur la situation des mineurs, qui méritent traditionnellement notre protection. Cette mise en concurrence n'est plus tenable. Le département des Bouches-du-Rhône, avec Marseille, est un des trois où le nombre de mineurs non accompagné a dépassé le chiffre de mille pour une année. Les étrangers non accompagnés représentent 25 % des mineurs pris charge au titre de l'aide sociale à l'enfance (ASE). Entre 2018 et 2019, le coût pour le département est passé de 26 à 37 millions, soit une augmentation de plus de 44 %. La prise en charge des MNA est extrêmement lourde.

Je ne vois pas pourquoi cette compétence est abandonnée aux départements. Vous l'avez dit, Madame la présidente, cela relève plutôt du domaine régalien. On peut d'autant moins maintenir cette situation qu'il existe des difficultés de coordination entre la protection judiciaire de la jeunesse (PJJ) et les départements et des problèmes d'application du droit. Plusieurs départements ont refusé le dispositif d'appui à l'évaluation de la minorité, le fameux fichier AEM, qui a pourtant fait ses preuves. Il n'est pas normal que sur des sujets aussi sensibles, la règle commune ne s'applique pas à l'ensemble du territoire. La réponse de l'État me paraît très insuffisante, en total décalage avec la réalité des difficultés auxquelles sont exposés les départements.

Au cours des auditions, j'ai eu connaissance de cas d'absence de mises à l'abri de personnes qui se déclaraient MNA et d'inexécutions de décisions judiciaires ordonnant le placement des MNA à l'issue de la phase d'évaluation, ce qui démontre bien la faillite du système, dont les premières victimes, j'y insiste, sont des mineurs en situation de grande fragilité. La problématique des MNA ne relève vraiment pas de la seule protection de l'enfance, c'est avant tout une question migratoire à part entière. Par conséquent, elle doit relever de la compétence et des moyens de l'État, à titre humanitaire. Je propose également que nous recherchions les parents des MNA présents en France. Il est incroyable que l'on n'entreprenne aucune démarche pour rechercher leurs parents. Sous prétexte qu'ils viennent d'Afrique, on accepte qu'ils soient abandonnés par leurs parents. Quand un mineur est seul et en dehors de son territoire, le premier devoir d'humanité, c'est de rechercher sa famille.

En conclusion, le budget de la mission Immigration, asile et intégration n'est pas à la hauteur des enjeux. J'insiste sur la baisse des crédits pour la lutte contre l'immigration irrégulière. Même si les crédits sont globalement en hausse, ils ne répondent pas au défi migratoire auquel la France est confrontée ni aux attentes légitimes de nos concitoyens en la matière. Au-delà des recommandations que vous trouverez dans le rapport, je vous invite, mes chers collègues, à émettre un avis défavorable à l'adoption des crédits de cette mission. Rousseau disait : « Il n'y a point de bonheur sans courage ni de vertu sans combat. » Pour nous prononcer correctement, nous devrions être informés. Or, depuis des années, on nous propose de voter des budgets sous-estimés, on s'organise pour que nous ne disposions pas de comptabilité analytique. Compte tenu de la crise migratoire actuelle, cette situation n'est pas tenable et il est de notre devoir de parlementaires d'exiger des informations à la fois sur les coûts et sur les filières.

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