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Intervention de Sébastien Lecornu

Réunion du jeudi 7 novembre 2019 à 9h30
Commission des lois constitutionnelles, de la législation et de l'administration générale de la république

Sébastien Lecornu, ministre auprès de la ministre de la cohésion des territoires et des relations avec les collectivités territoriales, chargé des collectivités territoriales :

Nous débattons d'un projet de loi sur l'engagement. Celui de chaque citoyen et citoyenne est donc au coeur du texte. Au Sénat, en co-construction, nous avons d'ailleurs veillé à ce que nos concitoyens en situation de handicap ne soient plus confrontés à des discriminations dans leur engagement en tant qu'élus locaux. Nous devons rechercher tout ce qui concourt à améliorer l'égalité, afin de garantir à tous la possibilité de s'engager dans la vie publique.

Le projet de loi cherche aussi à répondre à la crise de l'engagement, inquiétante dans la perspective des prochaines élections. Dans les communes rurales, cette crise ne concerne malheureusement pas que les femmes. Je vous l'ai déjà dit, pour la première fois, nous redoutons de ne pas trouver suffisamment de citoyens volontaires pour s'engager de manière quasi bénévole dans les communes. Il est plus compliqué de trouver des sapeurs-pompiers volontaires aujourd'hui qu'il y a vingt ans, tout comme il est plus compliqué de trouver un salarié pour s'engager dans le syndicat de l'entreprise, des présidents d'associations bénévoles, etc. La démocratie locale n'échappe pas à cette crise de l'engagement.

Paradoxalement, le nombre de femmes qui s'engagent dans les conseils municipaux a plutôt tendance à augmenter – elles sont particulièrement volontaires pour s'investir dans la vie locale. Pour autant, ce n'est pas satisfaisant car nous n'avons pas atteint la parité.

En 2014, dans 40 % des communes de 1 000 à 3 500 habitants, strate de démarrage de la proportionnelle, une seule liste s'est présentée aux élections. Donc dans près d'une de ces communes sur deux, nos concitoyens n'ont pas eu de choix ! C'est aussi une des conséquences de la crise de l'engagement. Cela doit nous interpeller car, depuis la Révolution française, la démocratie locale passe par les communes. En outre, alors que l'on réfléchit à approfondir la décentralisation et à redonner beaucoup de pouvoirs aux communes, nous ne pouvons avoir de doute sur leur gouvernance. Voilà pour le contexte.

Parlons également de droit puisque nous sommes à la commission des Lois. Avec des seuils différents, vos amendements visent tous à modifier le mode de scrutin et à instaurer la proportionnelle pour aboutir à la parité. C'est bien parce qu'on change le mode de scrutin et qu'on instaure la proportionnelle qu'on pourra obtenir la parité.

Il y a donc deux sujets : le mode de scrutin et la parité. S'agissant de parité, dans l'absolu, j'y suis bien sûr très favorable dans toutes les communes. Mais il faut tenir compte des difficultés juridiques liées au mode de scrutin et à l'instauration de la proportionnelle dans toutes les communes de France.

Pour faire avancer la parité, il y a deux moyens : d'une part, la modification du mode de scrutin – ce fut le cas pour les conseils départementaux avec le binôme, pour les conseils régionaux avec les scrutins de liste et pour le Sénat dans la partie renouvelable à la proportionnelle – ; d'autre part, la sanction financière – les formations politiques qui ne présentent pas des candidatures paritaires pour les élections législatives au niveau national doivent s'acquitter d'une amende. Il suffit ensuite d'analyser les choix de chaque formation politique. Tout n'est pas dans la loi, c'est aussi politique. Ce choix, c'est aussi celui que font les formations politiques qui investissent actuellement des candidats pour les élections municipales dans les villes les plus importantes de notre pays… Je ferme cette parenthèse.

Ensuite, il faut avoir l'humilité de reconnaître que les majorités successives ont beaucoup fait pour la parité. Ainsi, le gouvernement de François Hollande a été courageux en faisant le choix du binôme paritaire dans les conseils départementaux. Cela impliquait de redécouper les cantons et d'en créer de plus importants. Nous avons un peu perdu en proximité, mais c'est une bonne réforme et les conseils départementaux sont désormais paritaires.

Il nous reste à parcourir le « dernier kilomètre ». Nous devons d'abord nous demander avec la même humilité pourquoi cela n'a pas été fait avant, nos prédécesseurs n'étant pas moins-disants. Pourquoi la commission mixte paritaire qui a examiné la dernière modification de la loi a-t-elle retenu ce seuil de 1 000 habitants ? Il s'agissait – et il s'agit toujours – de tenter de concilier deux principes constitutionnels, dont le Conseil constitutionnel tout comme les élus, les parlementaires et les ministres, sont les garants : la parité et le pluralisme.

Notre pays compte 18 300 communes de moins de 500 habitants et 3 300 communes de moins de 100 habitants. Ce n'est ni anecdotique, ni négligeable… Dans ces dernières, entre 85 et 90 % des habitants sont inscrits sur les listes électorales. Mesdames et messieurs les députés, membres de la commission des Lois, jusqu'à quel seuil garantit-on la pluralité des listes ? J'ai la faiblesse de penser que c'est le cas jusqu'à 500 habitants. C'est pourquoi je me rallierai à l'amendement du rapporteur. Dans les communes de moins de 500 habitants, et encore plus dans celles de moins de 100 habitants, il ne faut pas qu'au motif d'instaurer la parité en modifiant le mode de scrutin, on aboutisse à ce qu'il n'y ait plus qu'une liste qui se présente, sans même évoquer les risques de censure par le Conseil constitutionnel…

En outre, comment justifier que, dans ce texte visant à protéger les communes les plus rurales, on prenne une mesure qui conduise finalement à réduire le nombre d'élus au conseil municipal ? Je suis favorable aux mesures d'incomplétude du conseil municipal, je l'ai dit à la présidente de la commission des Lois, et j'ai commencé à accompagner leur intégration au projet de loi au Sénat. Mais je ne suis pas favorable à une diminution du nombre de conseillers municipaux dans les petites communes. En premier lieu parce qu'il n'y a pas eu de concertation. On ne peut parler à longueur de temps de coproduction et prendre une décision aussi lourde de conséquences sans dialogue avec les principaux intéressés. En second lieu, parce qu'aussi beau que soit ce combat politique, au sens noble du terme – celui de la parité –, la diminution du nombre d'élus dans les petites communes rurales serait mal perçu. Après la création des communes nouvelles, même si elles sont des instruments de liberté, la diminution du nombre d'élus ruraux apparaîtrait dans les campagnes comme le début d'un mouvement visant la disparition des communes. Certains ne manqueraient pas d'évoquer les baisses de DGF intervenues dans le passé… Soyons donc très attentifs : ce texte doit être une belle loi pour tous, toutes sensibilités politiques confondues. Il doit protéger les communes, surtout rurales. En outre, rien n'a été réclamé ouvertement en la matière. Au Sénat, il y a également eu quelques tentatives, mais aucun président groupe n'a pris position.

Autre ligne rouge : on ne modifie pas le mode de scrutin le 15 novembre pour le mois de mars 2020. Les dispositions électorales du projet de loi ne sauraient s'appliquer en 2020.

Le sujet étant sérieux, nous l'avons largement documenté sur le terrain constitutionnel. Comme je m'y étais engagé, je vous fais part des éléments de l'avis de la section de l'intérieur du Conseil d'État du 22 novembre 2012 : il rappelle que la parité est un objectif constitutionnel, mais que le pluralisme est un objectif constitutionnel « plus contraignant ». La décision du Conseil constitutionnel date quant à elle de mai 2013.

Le Conseil d'État avait transmis cet avis suite à la saisine du précédent gouvernement sur le projet de loi précité, qui a conduit à abaisser le seuil pour le scrutin de liste aux élections municipales de 3 500 habitants à 1 000 habitants. Lors des débats, l'Assemblée nationale souhaitait porter le seuil à 500 et le Sénat à 1 500. La CMP a tranché pour 1 000 habitants ! Déjà, à l'époque, l'Assemblée considérait qu'il y avait un risque à moins de 500 habitants. Le Sénat, quant à lui, ne voulait pas trop contrarier les communes !

Les différentes formes d'engagement ne doivent pas se concurrencer. On ne peut modifier un mode de scrutin jusqu'à pénaliser tout le monde dans son engagement – hommes et femmes. Les mesures de correction du scrutin à la proportionnelle proposées par les amendements supprimant le seuil actuel risquent en effet d'aboutir à des conseils municipaux de cinq personnes dans les communes de moins de 100 habitants. Nous aurions cependant politiquement tort de rester à 1 000 habitants. Je sais que l'abaissement du seuil ne fait déjà pas consensus mais, au nom du Gouvernement, je souhaite que nous avancions. En supprimant complètement le seuil, nous prenons un risque absolu de censure, avec tout ce que cela implique, car le pluralisme n'est plus garanti, mais à 500 habitants, on peut emprunter le chemin de crête.

Je suis donc favorable aux amendements de consensus CL1172, CL674 et CL1048. Je demande le retrait des autres.

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