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Intervention de Christine Hennion

Réunion du mercredi 12 février 2020 à 15h05
Commission des affaires européennes

Photo issue du site de l'Assemblée nationale ou de WikipediaChristine Hennion, rapporteure :

Madame la Présidente, chers collègues, les modes de consommation des médias des Européens ne cessent de se transformer : un accès croissant aux technologies numériques et l'apparition de nouveaux acteurs vont désormais de pair avec de nouveaux usages de distribution et de diffusion des contenus pour composer un paysage profondément renouvelé.

Ces transformations appellent de nouvelles formes de régulation, d'autant plus que l'Union européenne représente un marché large et recherché pour la diffusion des contenus culturels. Face à la force de frappe commerciale et culturelle d'acteurs comme Netflix, Canal + ou bientôt Disney, l'Union européenne doit plus que jamais faire vivre un modèle original et ériger un standard susceptible de s'imposer au niveau mondial, comme elle l'a fait avec le Règlement général de protection des données.

Pour cela, un travail considérable a été effectué lors de la mandature de la Commission Juncker, avec l'adoption de textes importants qui redessinent les conditions d'exercice de l'activité des médias en Europe : la directive révisée sur les services de médias audiovisuels, les directives relatives aux droits d'auteur et droits voisins et CABSAT, la directive opérant la refonte du Code des communications électroniques européen et la directive relative au droit de la concurrence ECN+. Il s'agit à la fois d'assurer la protection du public et des droits des créateurs, de garantir des conditions équitables de concurrence entre tous les acteurs sur le marché et de soutenir la promotion d'une industrie culturelle porteuse des valeurs européennes.

Le projet de loi relatif à la communication audiovisuelle et à la souveraineté culturelle à l'ère numérique opère la transposition de tout ou partie de ces textes. Il constitue une rénovation en profondeur du cadre établi par la loi relative à la liberté de communication du 30 septembre 1986 et intègre pour cette rénovation de nombreux éléments issus des évolutions législatives européennes récentes.

Tout d'abord, il apparaissait donc intéressant de se pencher sur leurs conditions de transposition, afin de dégager un ensemble d'observations dont nous espérons qu'elles pourront nourrir la discussion du projet de loi.

Ensuite, la réalisation de ce rapport d'information, qui s'est concentrée sur un temps relativement court pour couvrir un champ très vaste, nous aura également permis de dégager un certain nombre de points d'attention susceptibles de fournir un point de départ à des travaux et réflexions ultérieurs.

Examinons donc les nombreuses transpositions opérées par le projet de loi, signes de la prégnance croissante du droit européen dans le champ de la communication audiovisuelle.

Le projet de loi « audiovisuel » compte 82 articles, dont plus de vingt-cinq comprennent des éléments de transposition du droit européen.

Certains articles constituent la transposition d'articles de directives déjà partiellement transposées par ailleurs : ainsi, la directive sur les droits d'auteur et les droits voisins a-t-elle fait l'objet d'une proposition de loi adoptée en juillet 2019 concernant les droits voisins des agences et éditeurs de presse. Ces transpositions partielles se justifient dès lors que les dispositions transposées viennent s'insérer dans des droits nationaux préexistants et les compléter. Cette méthode fragmentaire n'est toutefois pas toujours comprise par les autorités bruxelloises, ou les parties prenantes, qui lui reprochent son caractère parfois pointilliste, et le risque qu'elles comportent de remettre en cause un équilibre général parfois arraché de haute lutte durant les négociations de directives. C'est particulièrement le cas pour la directive concernant le droit d'auteur, qui crée de nouvelles obligations pour les plateformes tout en assurant le respect de ceux des utilisateurs dans une balance très subtile.

Certains articles du projet de loi prévoient également la transposition, partielle ou intégrale, d'une directive par ordonnance. Cela laisse ouvert le champ d'une transposition bien plus large que celle explicitée dans le corps du projet de loi. Ainsi, la directive européenne opérant la refonte du Code européen des communications électroniques compte-elle 127 articles, qui devront être transposés par voie d'ordonnance. Si un certain nombre d'entre eux constituent des mesures techniques ou d'actualisation, dont le niveau de détail explique l'adoption par cette voie, certaines dispositions du texte européen paraîtraient justifier une discussion par les parlementaires avant d'être intégrées dans le droit français. Plusieurs de nos observations et recommandations vont dans ce sens. Ainsi, compte tenu des enjeux liés à la durée minimum d'engagement pour les contrats de fourniture de service de communication électronique, il devrait revenir au législateur d'apprécier cette durée.

L'extension du périmètre du service universel de télécommunication, tant en termes de services concernés qu'au niveau du public qui pourra en bénéficier, justifierait également la discussion au sein du Parlement de la modification des articles L. 35 et suivants du Code des postes et des communications électroniques.

Le législateur devrait pouvoir se prononcer sur le futur « mécanisme de désignation efficace, objectif, transparent et non discriminatoire, qui n'exclut a priori aucune entreprise » prévu à l'article 86 de la directive sur le Code des communications électroniques européen pour la désignation de l'opérateur responsable du service universel redéfini. Le Code prévoit en effet une modification du périmètre du service universel des communications électroniques, avec la disparition possible de services comme les annuaires mais l'extension du service universel à la fourniture d'un accès Internet à haut débit.

La transposition de la directive ECN+ sur le droit de la concurrence devrait permettre une harmonisation plus poussée avec un régime de sanctions plus dissuasives (les amendes pouvant aller jusqu'à 10 % du chiffre d'affaires mondial de l'entreprise concernée), un régime de clémence plus uniforme et des institutions disposant de garanties renforcées d'indépendance et de ressources suffisantes, notamment dans le pouvoir d'enquête. Cette transposition est attendue de longue date et les améliorations prévues résultent en partie des constats faits par les autorités nationales de la concurrence.

Mais le rapport appelle aussi dans ses observations à assurer un suivi attentif de la mise en oeuvre des mesures de transposition, ainsi qu'à un travail parfois plus prospectif sur des sujets émergents.

Tout d'abord, certains articles du projet de loi doivent être assortis de décrets d'application pour préciser leur mise en oeuvre, comme les nouvelles obligations de respect du droit d'auteur pour les plateformes de partage de contenu. Définies comme de « meilleurs efforts », ces obligations feront l'objet de lignes directrices de la Commission : les textes d'application devraient donc pouvoir intégrer les orientations contenues dans ces futures lignes directrices et tenir compte de l'avis de l'ARCOM. De la même façon, il conviendra de considérer, pour l'application des dispositions en matière de protection du public, les prescriptions et sanctions qui seront imposées par la future loi Avia, afin d'opérer un travail d'harmonisation des différents régimes.

Une approche fonctionnelle doit prévaloir et permettre d'appliquer des niveaux de contrainte équivalents aux différents acteurs, de la même façon qu'ils doivent supporter les mêmes obligations fiscales et de contribution à la production et la diffusion des oeuvres européennes, quel que soit leur pays d'installation etou de diffusion.

Ce souci de cohérence et d'harmonisation devra donc se retrouver dans les différentes législations nationales au sein de l'Union européenne et dans le niveau de contrôle exercé par les autorités de régulation, que les directives transposées dans le projet de loi invitent également à renforcer.

Je souhaiterais terminer en attirant votre attention sur deux sujets dont l'importance ne devrait faire que croître et que nos auditions nous ont permis d'identifier.

Le premier est celui du jeu vidéo, grand absent de la législation européenne. Le secteur du jeu vidéo n'est pas non plus concerné par le projet de loi, et sa réglementation pose de nombreux problèmes, notamment concernant le droit d'auteur. Il serait très certainement utile d'engager une véritable réflexion sur ce sujet, d'autant que les frontières entre les différents médias sont poreuses et en constante évolution.

Enfin, aucun sujet européen n'échappe au point d'interrogation posé aujourd'hui par le Brexit : dans le cas de l'audiovisuel, cette question se pose avec une acuité toute particulière. Les oeuvres britanniques devraient continuer à être intégrées dans les quotas de diffusion, mais qu'en est-il du respect des directives droit d'auteur et SMA ? Si le Royaume-Uni a prévu d'appliquer la seconde, lui permettant ainsi de bénéficier aussi des financements liés au programme MEDIA de l'Union, le pays a déjà annoncé ne pas vouloir transposer la première. Cela renvoie donc le sujet à de futures négociations, pour lesquelles l'Europe devra conserver un front uni.

Le projet de loi « audiovisuel » contient de nombreuses avancées européennes, dont le rapport a cherché à tracer les lignes essentielles, avec la volonté de fournir un éclairage européen sur la genèse du projet de loi, et de proposer des pistes de réflexion et d'améliorations à travers la série d'observations proposées. Mais la dimension européenne du projet de loi ne saurait être réduite à la seule transposition des directives : sur de nombreux enjeux, comme la lutte contre le piratage, l'indépendance des autorités de régulation ou la transparence des médias, cette perspective européenne est sous-jacente et ne fera que s'accroître. Cela nous invite à promouvoir par ailleurs activement la diffusion d'une information accessible sur l'Europe : c'est pourquoi je vous signale, en conclusion, que nous serons certainement plusieurs à soutenir en commission permanente un amendement à l'article 43 du projet de loi, pour introduire dans les missions de service public de l'information cette attention aux affaires européennes.

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