Cet amendement vise à supprimer l'article 2.

Le compte d'affectation spéciale (CAS) Transition énergétique soutient le développement des énergies renouvelables, notamment, depuis 2018, la réalisation d'études techniques de qualification des sites d'implantation pour des projets de production d'énergies renouvelables.

Cette année, la commission de régulation de l'énergie (CRE) estime que les compensations de charges au titre de 2018 seront inférieures de 0,6 milliard d'euros à ce qui était prévu. Est-ce à dire que nos objectifs en matière de développement des énergies renouvelables ne seront pas atteints ?

Par ailleurs, le Gouvernement considère que cela doit conduire à une moindre affectation de taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques au CAS Transition énergétique à hauteur de 577,6 millions d'euros, et vous procédez de fait à une annulation de crédits globale à hauteur de 594,6 millions d'euros.

L'évaluation préalable met en avant l'intérêt d'un CAS « à l'équilibre ». Ne serait-il pas plus à l'équilibre si cette somme supplémentaire avait été « bloquée » au sein du CAS pour financer davantage le développement des énergies renouvelables ? Par ailleurs, nous n'avons aucune garantie sur le fait que ces crédits massivement annulés soient réinjectés ailleurs en faveur de la transition énergétique.

Entre cette disposition et les annulations de plusieurs millions d'euros de crédits du budget du ministère de la transition écologique et solidaire, où sont donc passées vos ambitions face à l'urgence écologique ? Nous souhaitons des réponses techniques et des justifications sérieuses.

Nous avons un problème avec cet article, dont nous ferions mieux de changer l'intitulé pour éviter tout malentendu. Il donne en effet l'impression que 600 millions d'euros sont pris au CAS Transition énergétique pour être reversés au budget général de l'État. En réalité, il s'agit d'un simple ajustement technique qui consiste à aligner le montant des recettes du compte sur celui des dépenses.

Contrairement à ce que son nom suggère, le compte finance non pas toute la transition énergétique, mais uniquement certaines dépenses obligatoires de compensation d'obligations de service public de rachat des énergies renouvelables. Il a été créé en 2015 lorsque la contribution au service public de l'électricité a été remplacée par une taxe sur l'électricité.

Le montant des dépenses est fixé par la CRE, à l'exclusion de tout autre organisme. Vous trouverez dans mon rapport tous les chiffres et des explications détaillées sur la manière dont il est calculé. Je suis cependant d'accord avec vous : ces chiffres devraient être indiqués dans l'exposé des motifs et l'évaluation préalable – sans cela, on n'y comprend strictement rien.

Même si nous laissions ces 600 millions d'euros dans ce compte, cela ne permettrait pas de dépenser davantage puisque ce sont des dépenses normées et fixées par la CRE. Je vous invite donc, cher collègue, à retirer cet amendement de suppression, même si je comprends que vous puissiez considérer que c'est une très mauvaise façon de présenter ce compte.

En effet, le compte est mal présenté. J'ai d'ailleurs fait la même confusion. On ne comprend pas bien, mais en fait il s'agit simplement d'une sous-consommation des crédits d'un compte qui ne porte que sur une partie de la transition énergétique.

Étant donné les délais dans lesquels le Gouvernement nous demande d'examiner ce PLFR, je comprends qu'il soit difficile de nous donner les réponses techniques appropriées aux questions que nous-mêmes n'avons qu'à peine le temps de formuler.

Cela étant, si le collectif budgétaire de fin d'année est un exercice technique, il s'apparente cette fois à un exercice politique. Avec 2,7 milliards d'euros de coupes budgétaires, il ne s'agit pas simplement d'un ajustement technique à la suite de sous-consommations ou de surconsommations de crédits. Le Gouvernement veut clairement pousser tous les ministères à réduire leurs budgets. Sont réduits de 492 millions d'euros les crédits de la mission Travail et emploi, de 200 millions d'euros ceux de la mission Écologie, mobilité et développement durables, de 200 millions d'euros ceux la mission Recherche et enseignement supérieur. Les transferts aux collectivités territoriales diminuent également de 200 millions d'euros, les moyens de la mission Gestion des finances publiques de 90 millions d'euros.

C'est quasiment un nouveau budget que nous examinons donc, dans un délai record. C'est pourquoi nous proposons, par cet amendement, de revenir sur l'ensemble de ces coupes budgétaires.

Vous avez détaillé les missions du budget, mais l'article 4 est l'article d'équilibre général. Il évalue à 80 milliards d'euros le déficit de l'État pour 2018 au lieu de 85,7 milliards d'euros en loi de finances initiale, soit une amélioration de 5,7 milliards d'euros par rapport à la prévision.

Je pense que votre amendement est en quelque sorte un amendement d'appel, cher collègue. Il ne peut pas être adopté, car la loi organique relative aux lois de finances dispose qu'une loi de finances doit comporter un article d'équilibre. Nous allons discuter des annulations de crédit une par une à l'occasion de l'examen des amendements suivants, mais je suis en tout cas défavorable à cette suppression de l'article d'équilibre.

Par cet amendement, nous refusons que le programme 185 Diplomatie culturelle et d'influence de la mission Action extérieure de l'État soit une variable d'ajustement budgétaire. La diplomatie culturelle et d'influence est essentielle, comme nous l'expliquent tous les ambassadeurs et tous les membres du corps diplomatique lors de nos déplacements à l'étranger. Las ! Le Gouvernement manifeste une absence de volonté en cette matière. Le français est aujourd'hui la quatrième langue la plus parlée au monde – dans quelques décennies, ce sera sûrement la deuxième. Une action en matière de diplomatie culturelle reste donc indispensable, car c'est aussi comme cela que la France peut faire valoir ses intérêts géostratégiques. Nous déplorons le manque de volontarisme du Gouvernement.

Vous souhaitez, cher collègue, supprimer l'annulation de 9,6 millions d'euros de crédits du programme Diplomatie culturelle et d'influence. Rappelons cependant que lesdits crédits ont augmenté de 3,1 millions d'euros entre la loi de finances initiale (LFI) pour l'année 2017 et la LFI 2018, et de 6,5 millions d'euros supplémentaires en cours de gestion. Cela représente un total de 9,6 millions d'euros, soit le montant exact de la diminution de crédits prévue par le présent PLFR, qui revient donc à stabiliser en 2018 les crédits à leur niveau de 2017. Par ailleurs, je tiens à souligner que cette diminution porte exclusivement sur des crédits mis en réserve, déjà indisponibles pour les gestionnaires de programme. Enfin, elle ne représente que 1,3 % des crédits totaux du programme, ce qui ne me semble pas de nature à remettre en cause l'exercice des missions relatives à ce programme.

Je suis donc défavorable à cet amendement.

Peut-être cet amendement est-il plus important encore que le précédent, car il concerne les sept prochaines années de la loi de programmation militaire (LPM).

Demander aux armées de payer les opérations extérieures (OPEX) intégralement, c'est rompre avec la logique du financement interministériel inscrite non seulement à l'article 4 de la LPM en cours, mais également à l'article 4 de la précédente. C'est renoncer au principe selon lequel, lorsque les armées font la guerre, c'est la nation tout entière qui est responsable, pas seulement le ministère des armées ; c'est rompre avec une doctrine qui était celle de tous les gouvernements successifs depuis des années. C'est un renoncement au maintien, voté au mois de juillet dernier, du principe du financement interministériel. Et ce sont donc 400 millions d'euros qui sont pris aux armées – 800 millions d'euros au total pour cette année. Cela entraînera des reports de charges sur l'année prochaine et l'augmentation de 1,5 milliard d'euros votée en loi de finances initiale pour l'année 2019 n'aura pas de réalité.

Pour la première fois de l'histoire, une loi de programmation militaire ne sera même pas appliquée la première année de son exécution !

C'est un amendement important. La question a été posée au Gouvernement, elle lui sera à nouveau posée en séance.

Effectivement, monsieur le président, nous avons tous deux interrogé le Gouvernement lors de la présentation du projet de loi de finances rectificative. Le projet de loi prévoit une ouverture de 404 millions d'euros au titre du programme Préparation et emploi des forces et une annulation de 404 millions d'euros répartie sur plusieurs programmes de la mission, dont 319 millions d'euros sur le programme Équipement des forces. Cela n'est pas en ligne avec l'article 4 de la LPM, qui prévoit un financement interministériel des surcoûts.

Je souligne quand même les avancées en termes de budgétisation des OPEX. Les provisions au titre des OPEX et des missions intérieures (MISSINT) ont été relevées en 2018 à 750 millions d'euros, dont 650 millions d'euros prévus en LFI 2018, contre 450 millions d'euros en 2017, et 100 millions d'euros de crédits de masse salariale, contre 41 millions d'euros en 2017. Cela représente un effort significatif de meilleure budgétisation initiale. Pour l'exercice en cours, la prévision de coût au titre des OPEX et MISSINT s'élève à environ 1,37 milliard d'euros.

Le reste à financer s'élève donc à environ 0,6 milliard d'euros pour 2018. Il est financé via des redéploiements de crédits non utilisés, notamment des crédits alloués aux dépenses de personnel, dont la sous-exécution est estimée à 155 millions d'euros, certains postes proposés dans le cadre des mouvements de mutation n'ayant pas été pourvus, et via des annulations de crédits mis en réserve d'autres programmes.

Je suis donc défavorable à votre amendement, mais la question sera posée au Gouvernement.

Je suis très choqué par les arguments avancés à l'appui de cet amendement. Comment peut-on considérer le fait que des dépenses qui engagent les armées figurent dans le budget des armées comme attentatoire à l'engagement de la nation tout entière ? Il y a simplement un principe de spécialisation.

C'est l'inverse qui est un abus. Quand des crédits alloués en LFI à l'éducation nationale se retrouvent à financer les opérations militaires extérieures, il y a véritablement tromperie démocratique ! Il est tout à fait normal, en revanche, de faire un effort pour que les OPEX soient financées dans le cadre du budget des armées. C'était vraiment un expédient que la pratique consistant à mobiliser l'ensemble des budgets pour financer artificiellement des OPEX – parce qu'on ne voulait pas faire figurer en LFI l'engagement militaire de la France à la hauteur requise.

M. le rapporteur général justifie les mouvements en prenant en compte les niveaux de provisions, les évolutions de masse salariale, une sous-budgétisation et un redéploiement des crédits, mais la question essentielle, peut-être la seule question, est celle du respect des orientations adoptées dans le cadre de la LPM 2019-2025. Que l'on y souscrive ou non, il serait inconcevable d'y déroger quelques mois plus tard. C'est la seule question : l'article 4 de la LPM 2019-2025 est-il respecté ?

Je salue l'effort de budgétisation et de sincérisation, mais, effectivement, la seule question qui se pose est celle du respect de la LPM. J'espère que le Gouvernement y répondra en séance, mais il s'agit d'une rupture avec la doctrine selon laquelle les surcoûts n'étaient pas assumés par la seule mission Défense.

Cher collègue Bourlanges, non, la guerre n'est jamais prévisible ni souhaitable. Et, au début de l'année, nous ne savons pas si nos armées seront obligées ou contraintes de participer à une opération militaire. Le cas échéant, il en résulte des surcoûts, qui ne sont pas liés à une décision du ministère des armées ; c'est la nation tout entière qui est concernée. Une prise en charge interministérielle est donc logique.

Par ailleurs, monsieur le rapporteur général, si l'effort de budgétisation est notamment financé par une sous-utilisation des crédits de personnel, pour un montant de 155 millions d'euros, cela veut dire que nous n'avons pas réussi à fidéliser nos soldats. La LPM devait résoudre ce problème avec le plan « Famille ». Si nous prenons sur ces crédits, nous ne ferons qu'aggraver les choses.

L'amendement CF11 vise à commencer à mettre en oeuvre une mesure que nous avions proposée dans notre budget alternatif : l'intégration d'une composante « carburant » au chèque énergie.

La trajectoire carbone décidée sous ce gouvernement prolonge celle adoptée sous le précédent par des augmentations qui suscitent la colère et me semblent – c'est un avis personnel – justifier les mouvements du 17 novembre prochain. L'an dernier, nous avions déjà évoqué le problème du pouvoir d'achat au moment où nous examinions le projet de budget pour l'année 2018. En 2019, toute une partie de la population qui travaille et gagne entre 1 et 1,3 fois le SMIC, notamment des femmes qui travaillent en coupure et les personnes qui exercent des métiers à domicile, faire face aux hausses des carburants est tout simplement impossible. Avec une composante carburant dans le chèque énergie, avec ces 50 millions d'euros, nous commencerions à répondre au problème.

L'amendement CF23 vise à rétablir les crédits de la mission Écologie, développement et mobilité durables, qui subissent une baisse inacceptable si nous voulons la transition écologique. Ainsi, les crédits du programme Expertise, information géographique et météorologie subissent une baisse de 5 millions d'euros, alors que Météo France est un pilier de l'information et de la prévention des risques liés aux phénomènes extrêmes dus au réchauffement climatique – nous l'avons vu avec les inondations de l'Aude. Si le travail de Météo France, avec l'alerte orange, a été remis en cause, comment justifier de ne pas lui donner des moyens ? Ce travail peut sauver des vies.

Un mot général, tout d'abord : je remercie l'ensemble des groupes de s'être abstenus de tout amendement à caractère fiscal dans le cadre de ce PLFR et d'avoir fait preuve d'une certaine mesure, comme je l'avais demandé. Les amendements sont parfaitement cohérents avec la logique du texte, et c'est pourquoi je prends la peine d'y répondre de manière assez exhaustive. Le Gouvernement s'est livré à un exercice de responsabilité ; nous y répondons en faisant nous aussi, par-delà nos divergences, preuve de responsabilité.

J'en viens aux amendements CF11 et CF23.

Chère collègue Pires Beaune, les annulations de crédits portent sur des crédits qui étaient mis en réserve, donc déjà indisponibles pour les gestionnaires de programme. Revenir sur ces annulations ne permettrait pas une « rallonge » en faveur des bénéficiaires du chèque énergie. Je vous rappelle également que le PLF 2019 prévoit une très forte hausse des crédits qui y sont consacrés, avec une dotation de 711 millions d'euros.

Cher collègue Lachaud, par votre amendement, vous revenez sur les annulations de crédits mais pas sur les ouvertures de crédits sur cette mission. Or, si les annulations s'élèvent à 200 millions d'euros, les ouvertures de crédits de paiement s'établissent à 86 millions d'euros, soit un niveau net d'annulations de crédits ramené à 114 millions d'euros. Hors mesures de périmètre, les crédits de la mission Écologie, développement et mobilité durables augmentaient de 480 millions d'euros entre 2017 et 2018. Voilà qui me semble révéler non pas une baisse mais une moindre tendance haussière.

Je suis donc défavorable à ces deux amendements.

Par cet amendement, nous nous opposons à l'annulation de plus de 56 millions d'euros de crédits de la mission Économie, soit 3 % de leur total, proportion qui n'est pas anecdotique.

Ces annulations de crédits de la mission Économie, qui s'élèvent à 57 millions d'euros en autorisations d'engagement et 56 millions d'euros en crédits de paiement, recouvrent un certain nombre d'éléments : une sous-exécution de crédits de fonctionnement, en particulier sur des dépenses provisionnées au titre de contentieux ; de moindres dépenses de personnel en raison de départs plus nombreux qu'anticipé ; un renouvellement d'un bail de l'Autorité de régulation des communications électroniques et des postes à un coût moins élevé qu'anticipé ; une évaluation plus favorable qu'en loi de finances initiale de la subvention à Bpifrance Assurance Export, essentiellement du fait d'une clarification des règles fiscales applicables.

On peut effectivement considérer qu'il aurait fallu conserver ces crédits au sein de la mission pour financer de nouvelles dépenses, et je crois que c'est le sens de votre amendement. J'estime, à l'inverse, qu'il est important de respecter notre objectif de solde budgétaire. Nous assumons d'annuler les crédits qui ne sont plus justifiés par la dépense prévue initialement.

Je suis donc défavorable à cet amendement.

Nous proposons de mettre fin à la saignée dans les moyens humains et financiers des administrations fiscales, notre objectif étant notamment de lutter contre la fraude et l'évasion fiscales. Alors que les effectifs de Bercy diminuent année après année, l'évasion fiscale, selon les dernières estimations, représente non plus 60 milliards d'euros, mais 80 milliards d'euros ! Il est évident que financer quelques centaines d'inspecteurs des impôts coûtera largement moins cher – en fait, ces fonctionnaires rapporteraient énormément d'argent au budget de l'État. Nous souhaitons mettre un terme à ce qui est une fausse économie.

Cette annulation de crédits de paiement représente 0,8 % des crédits votés par le Parlement. Elle résulte notamment d'un nombre de départs à la retraite plus important qu'anticipé en début d'année, de l'annulation de la réserve de précaution, de sous-exécutions sur des remboursements de la part salariale des titres restaurant avancée par l'administration, de la maîtrise de dépenses informatiques et de prévisions plus favorables sur les dépenses d'action sociale interministérielle. Ce sont donc des raisons purement techniques qui ont conduit à ces annulations, et elles ne remettent pas en cause la politique menée par le ministère.

Je suis donc défavorable à cet amendement.

Ces dernières années, ce n'est pas sur les effectifs dédiés au contrôle fiscal qu'ont été faites les économies. Il faut donc relativiser. Sur 10 000 agents dédiés au contrôle fiscal, nous comptons environ 4 000 vérificateurs, chiffre assez stable depuis plusieurs années. Nous suivons de très près la question, effectivement importante, cher collègue Lachaud. Quant aux estimations, on ne sait ce qui relèverait de la fraude et ce qui relèverait de l'optimisation, mais vous connaissez notre volonté de lutter contre la fraude et l'optimisation fiscale agressive.

J'ai posé une question écrite pour pouvoir appréhender beaucoup plus finement les effectifs consacrés au contrôle fiscal, mais, évidemment, nous en avons besoin pour mettre en oeuvre la loi relative à la lutte contre la fraude.

Il y aurait eu, dites-vous, monsieur le rapporteur général, plus de départs à la retraite que prévu, mais c'est étonnant : si quelque chose peut facilement être prévu, c'est bien le nombre de départs à la retraite !

Ancien fonctionnaire de Bercy, je peux vous dire, chère collègue, que ce n'est pas si évident. Nombreux sont ceux qui ne prennent pas leur retraite précisément à l'âge de la retraite. Anticiper est assez difficile, d'autant que beaucoup restent aussi longtemps qu'il leur est possible de prolonger leur carrière – ce qui peut réserver des surprises.

Nous proposons de revenir sur la suppression de 60 millions d'euros de crédits alloués au ministère de la justice, dont 4 millions d'euros de crédits de personnel, ce qui représente environ 50 emplois. La plupart des syndicats considèrent pourtant qu'il manque plus de 1 000 magistrats et nous savons que notre pays est de ceux qui, en Europe, dépensent le moins par habitant pour la justice. Vous connaissez dans quels délais les dossiers sont traités, et ils ne cessent de croître. Dans ma circonscription, à Aubervilliers, le tribunal d'instance n'ouvre même plus ses portes au public car il n'a pas assez de greffiers pour répondre à la demande, ce qui engendre des situations inextricables. Dans ces conditions, ne pas créer des postes pour lesquels des crédits étaient prévus pose vraiment problème.

Ces annulations, cher collègue, résultent principalement d'une maîtrise des crédits de fonctionnement, qui permet une annulation de 33 millions d'euros de crédits mis en réserve, et d'une dépense relative à l'aide juridictionnelle inférieure de 8,3 millions d'euros aux prévisions, ce qui donne également lieu à une annulation de crédits mis en réserve. Elles ne remettent donc pas en cause des services essentiels du ministère de la justice.

Vous soulevez cependant un problème important : l'attractivité d'un certain nombre de métiers. Dans mon département, certains postes ouverts sont difficilement pourvus car un peu éloignés des grands centres urbains.

Cela étant, la LFI 2018 avait prévu un budget en hausse de 179 millions d'euros par rapport à la loi de finances pour 2017. Les annulations sont donc très réduites au regard du total des crédits initiaux.

Nous demandons l'annulation de la diminution de 204 millions d'euros des crédits de la recherche. Celle-ci non plus ne semble pas être une priorité du Gouvernement !

Encore une fois, il s'agit d'annulations de crédits mis en réserve, déjà indisponibles pour les gestionnaires de programme, ou qui n'avaient pas fait l'objet de notification aux opérateurs. Elles ne représentent en outre que 0,8 % des crédits initiaux totaux.

Avis défavorable.

À la suite de l'annulation de crédits de la mission Défense pour financer les OPEX et les MISSINT, nous demandons un rapport au Gouvernement sur les conséquences de ce changement de doctrine.

Très franchement, chère collègue, à un rapport je préfère une réponse étayée du Gouvernement en séance. Je vous invite donc à retirer cet amendement pour l'instant, pour le redéposer en vue de la séance. Et n'oublions pas le travail de notre rapporteur spécial et de nos rapporteurs pour avis, notamment lors du printemps de l'évaluation. Ils pourront faire le point sur cette question importante.

Cet amendement vise à appeler l'attention sur la baisse des plafonds d'emplois : la création de 10 000 équivalents temps plein – dont plus de 3 000 emplois dans l'armée –, qui avait été autorisée cette année, n'aura pas lieu. On ne laisse pas aux gestionnaires les marges de manoeuvre nécessaires pour embaucher les personnes qui auraient pu être utiles à l'exécution d'un bon service public.

Cet article, il est vrai peu lisible, est en fait purement technique. Il résulte de l'article 11 de la loi de programmation des finances publiques(LPFP), introduit à l'initiative du Sénat afin de lier les plafonds d'emplois au niveau effectif d'emplois pourvus. Il s'agit donc d'une mesure de mise en cohérence.

En effet, on constate une certaine déconnexion entre le niveau des plafonds d'emplois et le niveau effectif d'emplois. Au cours des dernières années, certains plafonds votés en hausse ne donnaient lieu à aucune embauche correspondante. Les plafonds d'emplois ont ainsi perdu en lisibilité et en pertinence.

L'article 11 de la LPFP est un article de bon sens, qui vise à renforcer la portée du vote du Parlement concernant les plafonds d'emplois. Ceux-ci ne devront plus être supérieurs de plus de 1 % au niveau effectif des emplois par ministère. Or, l'écart entre le niveau des plafonds et le niveau des emplois avait atteint 1,7 %.

Le présent article met en oeuvre la loi de programmation. C'est un effort de sincérité, mais je reconnais que sa lecture peut donner lieu à une mauvaise interprétation. Avis défavorable néanmoins.

Cet article introduit par le Sénat dans la LPFP est intéressant, car la déconnexion entre les plafonds et les vacances méritait d'être limitée. Je crois d'ailleurs qu'une mesure semblable pourrait utilement être appliquée aux collectivités – mais c'est une autre question.

Cela me donne l'occasion de solliciter à nouveau votre avis, monsieur le rapporteur général : dans la mesure où les suppressions de postes prévues dans les ministères d'ici la fin du quinquennat donnent lieu à beaucoup d'interrogations, ne seriez-vous pas favorable à ce qu'une cartographie soit réalisée ?

J'y suis favorable et je pense que c'est le rôle des rapporteurs spéciaux que d'y procéder.