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Intervention de Annick Girardin

Séance en hémicycle du jeudi 18 janvier 2018 à 15h00
Indivision successorale et politique du logement outre-mer — Présentation

Annick Girardin, ministre des outre-mer :

Monsieur le président, monsieur le rapporteur, mesdames, messieurs les députés, les questions foncières en outre-mer constituent un enjeu que la plupart d'entre vous connaissent bien.

Dans la majorité de nos territoires, il s'agit d'une problématique ancienne dont chacun mesure au quotidien les effets négatifs sur le développement économique et social. Le sujet est bien documenté, notamment par un rapport produit en 2014 par le Conseil général de l'environnement et du développement durable, ou encore par le rapport du 23 juin 2016 de la délégation sénatoriale à l'outre-mer, coordonné par M. Soihili, que je salue.

Les causes de ces difficultés peuvent être multiples – articulation avec la coutume dans certains territoires, enjeu des cinquante pas géométriques dans d'autres – , mais presque toutes partagent le fardeau de l'indivision. Pour nos concitoyens, les situations d'indivision sont devenues inextricables, car elles résultent, vous l'avez dit, monsieur le rapporteur, de dévolutions successorales non réglées, et parfois même non ouvertes, sur plusieurs générations.

Ainsi, en Martinique, 26 % du foncier privé est aujourd'hui géré en indivision et 14 % supplémentaires correspondent à des successions ouvertes. J'ai moi-même pu le constater en me rendant sur le terrain, à Fort-de-France, avec vous, monsieur le rapporteur, ce dont je vous remercie. À Mayotte, le territoire de certaines communes se trouve presque intégralement en situation d'indivision. Les trois quarts du village de Chiconi sont ainsi couverts par deux titres fonciers établis dans les années 1960. En Polynésie française, les nombreuses indivisions réunissent parfois des centaines d'indivisaires à la faveur de successions non liquidées depuis quatre à cinq générations, et alimentent l'abondant contentieux de ce que l'on appelle les affaires de terre.

De manière générale, on constate des cascades de successions non réglées sur plusieurs générations et de partages qui n'ont pas été faits ou enregistrés selon les règles, parfois entre plusieurs dizaines, voire plusieurs centaines, d'ayants droit indivisaires. Il en résulte des problèmes, parfois une impossibilité, d'application des règles de gestion de l'indivision de droit commun fondées sur la règle de l'unanimité ou des deux tiers des droits indivis. En résultent également un foncier gelé, des immeubles à l'abandon, des appropriations abusives, bref, un désordre réel découlant d'un désordre juridique initial. L'indivision est endémique.

Nous ne pouvons nous satisfaire de cet état de fait. C'est pourquoi, monsieur le rapporteur, le Gouvernement a décidé d'accompagner votre initiative. Dès le dépôt de cette proposition de loi, nous avons engagé avec vous, avec les parlementaires d'outre-mer et avec la commission des lois, des échanges de fond, souvent techniques mais de grande qualité, pour aboutir ce soir, je l'espère, à un texte équilibré et solide.

Ce texte a suscité un espoir : nombre de députés ultramarins ont démontré, et démontreront sans doute au cours des débats de ce soir, leur volonté d'apporter leur pierre à l'édifice. C'est aussi la force des outre-mer que de savoir s'unir lorsque l'intérêt collectif est en jeu.

Ce n'est pas la première fois que des avancées sont possibles sur les questions foncières en outre-mer. Dès 2009, la loi a autorisé la création d'un groupement d'intérêt public chargé de rassembler tous les éléments propres à reconstituer les titres de propriété dans les départements d'outre-mer et à Saint-Martin, pour les biens fonciers et immobiliers. Il faut reconnaître que, très rapidement, la création d'un GIP unique aux outre-mer est apparue impossible, ce qui a conduit à ce que la loi du 17 octobre 2013 rectifie le dispositif.

À Mayotte, ces dispositions prennent corps. La loi de programmation relative à l'égalité réelle outre-mer, la loi EROM, portée par Ericka Bareigts, que je salue, a en effet permis la mise en place d'une commission d'urgence foncière, qui préfigure le GIP. Son installation est actuellement en cours. En Polynésie française, le tribunal foncier annoncé est également en cours d'installation et commencera à fonctionner en 2018.

C'est évidemment insuffisant, nous le reconnaissons tous. Je sais que d'autres territoires attendent la mise en place de structures permettant de traiter la problématique du titrement. Je souhaite que, dans les mois à venir, des solutions émergent, qui soient opérationnelles et réalistes sur le plan budgétaire. Il nous faudra associer à cette réflexion les présidents des collectivités concernées.

Enfin, je tiens à le souligner, la loi EROM a également traité des actes de notoriété constatant une possession acquisitive. Elle les a sécurisés en enfermant les contentieux, qu'elle limite à un délai de cinq ans pour les immeubles situés en Guadeloupe, en Martinique, à La Réunion, en Guyane, à Saint-Martin et à Mayotte. J'ai signé, le 1er décembre, le décret d'application de ce texte qui est entré en vigueur le 1er janvier 2018.

Il nous faut cependant faire plus, raison pour laquelle nous sommes réunis ce soir. Dans ces circonstances, mesdames, messieurs les députés, le Gouvernement convient que nous devons essayer d'aller plus loin sur les questions d'indivision, dans le respect du droit de propriété et du principe d'égalité devant la loi.

Le principe d'égalité des citoyens français devant la loi nous impose de mettre en place un dispositif qui soit proportionné aux enjeux ultramarins, aux « caractéristiques et contraintes particulières » des outre-mer, pour reprendre le texte constitutionnel. C'est pourquoi nous devons limiter les adaptations proposées aux strictes nécessités locales, ni plus ni moins.

Quant à la propriété, je ne vous apprends rien ici, elle est l'un des droits de l'homme, consacré par les articles 2 et 17 de la Déclaration de 1789. Il en résulte que les limites apportées à son exercice doivent être justifiées par un motif d'intérêt général et proportionnées à l'objectif, ce à quoi vous parviendrez très certainement ce soir. Autrement dit, comme vous l'avez dit, monsieur le rapporteur, soyons audacieux, mais en veillant à respecter les intérêts de chacune des parties.

Le texte issu de la commission des lois va très loin, notamment en proposant un seuil de majorité très bas pour déclencher la vente ou le partage de biens indivis. J'ai fait le choix d'accompagner cette orientation décisive mais nous devons ensemble, en contrepartie, équilibrer le dispositif. C'est l'objet des amendements du Gouvernement, que je vous présenterai dans quelques minutes.

Je me réjouis donc que nous ayons l'occasion de débattre de ce sujet aujourd'hui et d'aboutir à un texte solide.

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