Intervention de Claire Landais

Réunion du mercredi 18 juillet 2018 à 11h00
Commission des affaires étrangères

Claire Landais, Secrétaire générale de la défense et de la sécurité nationale (SGDSN) :

Je me permettrai de passer la parole à Bertrand Le Meur pour compléter mes réponses et, le cas échéant, de répondre à certaines questions par écrit.

La question du respect de nos engagements internationaux, de la composition de la commission et de notre manière de raisonner est récurrente. La politique d'exportation d'armes répond à un équilibre complexe entre diverses considérations qui ne se compensent pas toutes de la même façon. S'agissant du respect du droit international, au-delà des cas d'embargo qui sont assez aisés à gérer et qui peuvent expliquer les taux de refus parfois importants dans telle ou telle zone, nous nous fondons sur deux références principales. La première est la position commune de 2008 de l'Union européenne : outre la législation communautaire très précise concernant les transferts intracommunautaires, il existe en effet des éléments de droit européen qui encadrent l'examen par les États membres des exportations vers des pays tiers, la position commune contenant huit critères. La seconde est le traité sur le commerce des armes, dont les articles 6 et 7 notamment ajoutent de la précision en obligeant les États signataires, en fonction de leur degré de connaissance, à interdire certains transferts et en les invitant à proposer des mesures d'atténuation des risques avant de se prononcer sur les exportations.

Ces deux instruments reposent en effet sur le principe du degré de connaissance de l'État sollicité pour une exportation. Cette connaissance est évidemment essentielle pour apprécier le risque éventuel de violation de nos engagements internationaux. Le TCA prévoit qu'elle puisse être forgée par tous les moyens utiles et de fait, nous travaillons à la fois sur la base de rapports officiels – nous lisons par exemple avec grande attention les rapports des panels d'experts de l'ONU sur le Yémen, même s'ils ne différencient pas toujours avec précision les armes susceptibles de causer des violations du droit international, ce qui nous incite à décortiquer l'information en fonction des unités militaires identifiées comme destinataires des équipements, de leur position sur le terrain, et ainsi de suite – mais aussi des sources ouvertes et, bien entendu, la CIEEMG est également alimentée par nos services de renseignement. C'est la raison pour laquelle il existe, dans ce processus d'instruction interministérielle, des éléments classifiés au titre du secret de la défense nationale, parce que leur publication révèlerait des capacités nationales de capteurs qu'il n'est pas question de faire connaître à des adversaires. Quoi qu'il en soit, le processus de la CIEEMG est alimenté par un certain nombre d'informations qui relèvent de l'évaluation nationale – car la France veille à se munir de capacités nationales d'évaluation des situations locales – et qui nous permettent d'apprécier le risque éventuel d'emploi effectif sur un théâtre ou, au contraire, l'absence de risque « manifeste », selon le terme employé dans la position commune, ou « prépondérant » selon celui du TCA.

Au principe du degré de connaissance s'ajoute celui du degré de risque. Le respect de nos engagements internationaux fait naturellement consensus mais il se niche des marges d'appréciation concernant la définition du risque prépondérant et du risque manifeste, qui nourrit les discussions de la CIEEMG. Il faut aussi avoir à l'esprit le fait que la définition d'une violation grave du droit international humanitaire n'est pas non plus d'un maniement automatique. Comme vous le savez, la summa divisio du droit international humanitaire se fait entre les objectifs militaires et civils – entre la population civile et les combattants. Ce droit proscrit absolument toute attaque dirigée contre des civils mais il n'interdit pas les dommages collatéraux – ou, pour le dire autrement, tout dommage collatéral ne constitue pas une violation du droit international humanitaire. Le principe de proportionnalité interdit les dommages collatéraux disproportionnés par rapport à l'avantage militaire attendu d'une attaque.

En clair, la question du respect de nos engagements internationaux implique un certain nombre d'évaluations nationales et d'appréciation des différents concepts du droit international humanitaire ; c'est un processus complexe qui oblige à recourir aux informations des services de renseignement pour savoir ce qui se passe concrètement sur le terrain. Dans le cas yéménite, par exemple, nous tenons compte de la position et du rôle au sein d'un dispositif tactique des unités militaires qui peuvent mettre en oeuvre des équipements que nous aurions exportés et du son caractère défensif ou offensif de ces matériels. Il en est résulté depuis 2015 une inflexion réelle de nos processus et procédures pour les adapter à la situation de conflit au Yémen – le contrôle est désormais beaucoup plus étroit et nous avons remonté la chaîne politique pour que les sujets les plus délicats ne soient pas traités dans un flux continu mais plutôt au niveau approprié – mais aussi une inflexion sur le fond depuis l'engagement des hostilités.

Il arrive cependant qu'il existe un décalage entre la situation sur le terrain et des exportations qui ont eu lieu quelques années auparavant. Aucune obligation internationale n'impose de rapatrier en France des équipements militaires exportés longtemps avant. Il est donc vrai que nous avons noué des partenariats stratégiques avec l'Arabie saoudite et avec les Émirats arabes unis qui ont donné lieu à la livraison de matériels stratégiques tels que des chars Leclerc et des Mirage 2000-9, et que nos obligations internationales ne nous imposent pas de remettre en question la présence de ces équipements dans ces pays.

En effet, monsieur le député Tan, les autorisations d'exportation ne couvrent pas uniquement la livraison d'équipements mais aussi des contrats de maintenance et de formation – d'où la réflexion potentielle à avoir sur la maintenance des équipements stratégiques qui ont été livrés.

Une fois déterminé le fait que nos engagements internationaux sont respectés, d'autres considérations peuvent entrer en ligne de compte : le maintien de nos partenariats stratégiques avec des pays engagés à nos côtés dans la lutte contre le terrorisme – je pense évidemment à l'Égypte ou encore aux Émirats arabes unis – fait naturellement peser la balance en faveur de la délivrance d'autorisations d'exportation.

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