Intervention de Damien Pichereau

Nous examinons aujourd'hui un nouvel élément du processus de refonte du secteur européen des transports routiers. Encore un, me direz-vous ! La Commission européenne a fait le choix de présenter ses initiatives de manière échelonnée en mai, novembre 2017 et mai 2018. Complétant le processus de refonte du secteur européen des transports pour une mobilité plus sûre et plus propre, le troisième « paquet Mobilité » comporte notamment le dernier élément de la « Mobilité propre » relative au système européen de lutte contre les émissions de CO2 liées au transport routier et le renforcement de l'étiquetage énergétique des pneumatiques ; un volet « gestion des infrastructures » dont l'élément notable est la proposition de règlement visant à rationaliser les procédures de délivrance de permis pour les projets prioritaires du réseau central du réseau transeuropéen de transport et une révision de la directive sur la sécurité des infrastructures ; et enfin, un volet « Mobilité connectée et automatisée », avec un règlement sur la sécurité des véhicules et des piétons et une directive sur la sécurité des infrastructures pour faciliter la mobilité automatisée. La transition vers des transports routiers innovants, sûrs, durable est une priorité affirmée de la Présidence autrichienne. Et la feuille de route du ministère de la transition écologique et solidaire à l'occasion du comité interministériel du 29 octobre dernier inclut en priorité la mise en oeuvre du « Plan Climat » de juillet 2017. Ce troisième ensemble de textes porte une partie de la traduction concrète des engagements que nous portons.

S'agissant du Premier volet, la « Mobilité propre », la proposition sur les émissions de CO2 et la consommation de carburant des véhicules lourds neufs mis sur le marché européen est le « troisième étage » du mécanisme proposé par la Commission, après deux textes déjà adoptés relatifs à la définition ainsi qu'à la surveillance et la consommation des émissions de CO2 et de carburant. Des standards ont déjà été mis en place dans les principaux pays producteurs. Si l'Europe reste à la traîne, les véhicules propres du futur ne seront ni développés ni construits dans l'Union européenne. Pour la première fois, les émissions de ces véhicules seront encadrées, mesurées et surveillées d'une manière normalisée, et il faut s'en féliciter !

Mais le signal donné reste un « signal faible ». S'agissant des objectifs, la Commission européenne s'est voulue prudente et revendique une approche réaliste. Elle propose ainsi un objectif contraignant de 15 % de réduction des émissions de CO2 pour 2025 et un objectif indicatif d'au moins 30 % pour 2030, soumis à une confirmation dans le cadre de la clause de revue de 2022. Or le premier objectif est d'ores et déjà à portée de main avec les technologies existantes, et la Commission laisse en plus une brèche quant à la définition des niveaux de 2019 qui doivent servir de base de référence. Quant au second, il est lui aussi peu ambitieux, fondé sur une approche très conservatrice quant aux véhicules à carburants alternatifs, alors même que nous voyons sur le terrain le déploiement concret des infrastructures prévues par la directive de 2014 sur le déploiement d'une infrastructure pour carburants alternatifs, qu'il s'agisse du développement des bornes électriques ou du plan Hydrogène. Enfin, l'horizon est un peu « rétréci », puisqu'il s'arrête à 2030, c'est-à-dire… demain !

Ces objectifs sont contestés par l'industrie, craints par les transporteurs et jugés insuffisants par les ONG. Une partie des États membres – dont la France –, et le Parlement européen veulent en rehausser le niveau d'ambition. C'est indispensable. La communication de suivi de son excellent rapport sur la transition énergétique, faite le 4 octobre dernier par notre collègue Thierry Michels, signalait à notre attention la publication annoncée du rapport du GIEC sur les conséquences concrètes du dérèglement climatique. Le Conseil Environnement du 9 octobre dernier avait à son ordre du jour un rehaussement des engagements de l'Union européenne sur les émissions de gaz à effet de serre à la COP24, qui doit se dérouler en décembre en Pologne, et une mise en oeuvre concrète de nos objectifs de réduction, avec le sujet de la réduction des émissions de CO2 des véhicules légers du paquet Mobilité 2.

Renforcer nos exigences en matière d'émissions de gaz à effet de serre issus du transport routier, cela signifie aussi une baisse de la consommation de carburant, c'est donc bon pour la Planète, notre santé et nos entreprises. Mais c'est aussi bon pour les constructeurs, l'exemple des bus suffit à le démontrer. Si nous donnons un cap trop faible, ce sont les constructeurs chinois qui seront gagnants. Il faut donc viser plus haut, avec des objectifs respectifs de -20 % en 2025 et -35 % en 2030. C'est la position adoptée hier en plénière au Parlement européen et je m'en félicite. Il faut viser plus loin, en prévoyant d'ores et déjà un objectif additionnel en 2050, en ligne d'ailleurs avec le Plan Climat du Gouvernement pour atteindre la neutralité carbone à cet horizon. C'est cette visibilité de long terme qui, compte tenu des cycles de production plus longs et des kilométrages très nettement supérieurs pour les véhicules lourds, permettra aux constructeurs d'établir une trajectoire industrielle pérenne, en particulier de déploiement de motorisation alternative au diesel. quoi qu'ils en disent ! L'Association des Constructeurs Européens d'Automobiles (ACEA) préconise en effet une baisse deux fois moins rapide, avec respectivement -7 % et -16 %.

S'agissant des véhicules concernés, je suis dubitatif : les cars et autobus et les véhicules professionnels ne sont concernés que par le mécanisme incitatif de « supercrédit ». Nous nous sommes fixés, avec la loi relative à la transition énergétique pour une croissance verte, des objectifs nationaux pour des autobus et autocars à faibles émissions, je regrette donc que l'Union soit ici moins ambitieuse !

Les États membres agissent, la preuve la plus récente pour ce qui nous concerne, c'est le projet de loi de finances pour 2019, et les mesures de soutien à la prime à la conversion pour aider nos compatriotes, notamment les plus modestes, qui souhaitent acheter un véhicule neuf ou d'occasion qui consomme et pollue moins. Déjà renforcée au cours de nos discussions budgétaires de première partie, le Premier Ministre a annoncé hier qu'elle passerait à 4 000 euros pour un foyer non imposable ! Quant à la proposition de règlement sur l'étiquetage des pneumatiques, la mise à jour proposée par la Commission introduit de nouveaux critères de notation. Outre un renforcement des informations de sécurité, elle propose d'inclure le paramètre de l'abrasion. C'est une avancée, car l'abrasion des pneumatiques est une source majeure de rejet de microplastiques dans l'environnement et d'émissions de particules fines. La Commission agit, les États membres aussi, nous le verrons très bientôt avec le projet de loi sur les Mobilités, qui doit être présenté en Conseil des ministres le 27 novembre, et dont le dispositif de « Zones à Faibles Émissions » est une des solutions proposées pour résoudre le sujet des dépassements de normes de pollution atmosphériques qui nous a valu une saisine de la Cour de Justice de l'Union européenne.

Deuxième volet de ce Paquet, la question des infrastructures. Depuis 2013, la politique de l'Union européenne en matière d'infrastructures de transport prévoit une structure à deux niveaux pour les grands axes, avec la mise en place d'un réseau global à horizon 2050 et d'un réseau central, à horizon 2030, qui rassemble les parties du réseau global présentant la plus haute importance stratégique pour les flux de transport européens et mondiaux. En outre, neuf corridors multimodaux principaux, avec un coordinateur, ont été établis pour faciliter la mise en oeuvre coordonnée de projets situés sur le réseau central de ce réseau transeuropéen de transport (RTE-T). Mettre en oeuvre un tel réseau rencontre bien évidemment des obstacles. Le coût, d'environ 500 milliards d'euros, dans un contexte de contrainte budgétaire forte, en est un, mais il y a aussi la longueur et la diversité des procédures. C'est ce point que la Commission vise. Elle propose d'agir à la fois sur les procédures d'octroi de permis, avec la mise en place d'un guichet décisionnaire unique national pour la délivrance des autorisations, le délai pour l'octroi des autorisations possibles, fixé à trois ans au maximum, recours exclus, et enfin les règles applicables en matière de marchés publics, pour les projets transfrontaliers.

Si l'objectif poursuivi – garantir la réalisation du réseau central d'ici à 2030 – est justifié, les moyens retenus pour y arriver sont eux inadéquats à mes yeux. Les retards sont incontestables. Mais ce n'est pas seulement une question de procédures administratives. D'abord, les États membres ont agi, sans attendre la Commission européenne, ainsi, la France a mis en place une autorisation environnementale unique. D'autres causes expliquent l'allongement des délais, qu'il s'agisse des procédures judiciaires ouvertes par les opposants aux projets, des exigences des législations environnementales, comme l'impact environnemental, de la nature physique du terrain ou bien même de changements politiques. Le projet de tunnel Lyon-Turin, inscrit parmi les projets prioritaires du réseau transeuropéen depuis 1994, est un bon exemple.

Il est exact que tout retard entraîne des coûts supplémentaires, voire fragilise parfois les montages juridiques et financiers. Mais les États membres sont attachés à réaliser les projets dans les meilleurs délais, ne serait-ce que pour ne pas perdre les financements européens concernés !

La durée moyenne entre le début d'un projet et l'obtention des autorisations est de huit ans, selon le rapporteur du texte au Parlement européen, Dominique Riquet, que j'ai rencontré. La Commission propose, arbitrairement, mécaniquement, trois ans, en étant particulièrement floue sur le type de procédures à prendre en compte, la définition permettant d'inclure à la fois les appels d'offres, les expropriations, les consultations publiques, les décisions de l'autorité environnementale, etc. Je comprends la préoccupation mais il faut absolument que la nature des décisions concernées soit clarifiée, ainsi que l'articulation attendue des compétences des différentes autorités concernées, la notion de coordination avancée par la Commission étant antinomique avec le concept de « décision globale », et que le délai maximum retenu soit réaliste.

Deuxième texte du « paquet » sur les infrastructures, la proposition de directive concerne, elle, la gestion de la sécurité. Dans la Déclaration de La Valette sur la sécurité routière de mars 2017, les gouvernements des États membres se sont engagés à réduire encore la mortalité et le nombre de blessés graves sur les routes et ils ont demandé à la Commission européenne de coordonner les actions. Cette dernière présente ici en réponse deux propositions pour favoriser la réalisation de cet objectif de sécurité routière.

La première est le règlement sur les normes de sécurité des véhicules homologués dans l'Union européenne, afin qu'elles portent sur les dispositifs de sécurité les plus récents. Je crois que nous serons tous sensibles au fait que la Commission demande une amélioration de la visibilité directe des usagers vulnérables après le terrible accident survenu devant notre Assemblée. On peut toutefois être plus ambitieux, en y intégrant les véhicules utilitaires légers et en accélérant d'un an l'application. Je pense, de plus, opportun d'introduire un « outil pédagogique » pour traiter le phénomène de surcharge des véhicules utilitaires légers suite à la mission gouvernementale qui m'avait été confiée. Cela permettrait au conducteur d'éviter une surcharge très souvent par méconnaissance du poids réel des marchandises transportées, surcharge qui est un facteur aggravant en cas d'accident routier. Un tel outil facilitera, à terme, le contrôle et la sanction.

La deuxième proposition est la directive qui vise à améliorer la gestion de la sécurité des infrastructures routières. Elle se caractérise notamment par une extension notable du champ d'application actuel, au-delà du seul RTE-T, une nouvelle approche proactive et fondée sur un concept de sécurité intrinsèque des infrastructures et, enfin, la fixation d'exigences générales de performance en matière de signalisation et de marquage. Les États membres surveillent déjà leurs infrastructures, comme en témoigne, pour la France, le rapport remis cette année sur l'état des 12 000 km d'autoroutes et de routes gérées par l'État et les mesures déjà prises dans le projet de loi de finances pour 2019. Certes, cela est fait de manière inégale selon les États membres, mais des progrès dans un cadre constant apporteraient déjà un résultat notable, il faut donc améliorer la mise en oeuvre de la directive.

Pour la Commission européenne, le droit des citoyens à voyager partout dans l'Union légitime une action d'uniformisation. La plupart des États membres, et notamment la France, considèrent toutefois que se pose ici un problème de proportionnalité. Il faut bien avoir à l'esprit que le réseau « national » couvert aujourd'hui ne représente que 2 % du réseau français. Le reste des 15 % du réseau visé par la Commission concerne des routes gérées par les collectivités locales, qui devront donc mettre en oeuvre ces nouvelles exigences de maintenance et d'amélioration des routes posées par la directive, sans que la Commission ne propose de moyens financiers européens. Il me semble judicieux de laisser plutôt les États membres définir eux-mêmes les réseaux entrant dans le champ, étant les plus à même d'évaluer l'intérêt d'inclure telle ou telle route compte tenu du volume de trafic, des circonstances particulières. Quant à la nouvelle approche proposée, la Commission privilégie une approche théorique, ce qui a pour conséquence de partir du postulat que toutes les infrastructures sont potentiellement une source d'insécurité routière. Or, seuls 3 % des accidents trouvent leur cause directe dans l'infrastructure routière. Combinée aux éléments contraignants de classification du niveau de risque excessivement détaillés, cela représenterait un coût disproportionné. La DG MOVE avance un coût de 50 euros au kilomètre, mais les analyses poussées sur des sections ciblées coûtent aujourd'hui entre 1 000 et 1 600 euros du kilomètre en France ! Tout cela pour in fine intervenir sur des portions du réseau où le gestionnaire serait de toute façon intervenu.

Je crois pour ma part qu'il convient surtout d'intervenir à bon escient ! Je suis donc dubitatif sur la position retenue par la rapporteure italienne du Parlement européen, Mme Aiuto – mais je comprends bien pourquoi elle fait ses propositions compte tenu du drame survenu cet été à Gênes –, qui propose notamment d'inclure les routes urbaines principales et de créer un système, accessible en ligne, par lequel les usagers des routes pourraient notifier immédiatement de potentiels dangers, comme pour le trafic automobile avec certaines applications.

Enfin, sur la question des marquages et de la signalisation, la Commission souhaite en fait ici encadrer une partie des conditions de fonctionnement des véhicules autonomes, celles liée à la signalétique routière, compte tenu du besoin d'harmonisation pour permettre la circulation sur l'ensemble des routes européennes. L'idée sous-jacente de la Commission, avec ces deux textes, c'est bien de déployer plus facilement des systèmes de mobilité coopérative, connectée et automatisée. Ce point rencontre une large opposition des États membres, dont la France : en effet, il leur apparaît que le vecteur juridique est inapproprié.

Les règles internationales ont longtemps rendu impossible la circulation de véhicules autonomes, pour ceux des États qui en étaient signataires. Pour les autres, aucune limite n'entravait donc la recherche et surtout l'expérimentation en conditions réelles, indispensables pour accumuler les données nécessaires à l'intelligence artificielle. Nous avions là une incontestable distorsion de concurrence, entre l'Union européenne et ses concurrents internationaux mais aussi au sein même de l'Union européenne. Et l'industrie automobile européenne courrait le double risque d'une perte de savoir et de savoir-faire et de devoir se soumettre aux protocoles de communication entre véhicules ou avec l'infrastructure développés par d'autres que ses propres opérateurs. Avec des enjeux cruciaux pour les télécommunications, le traitement des données personnelles et la robotisation, l'Union n'est pas restée inactive, mais le Conseil Transport a constaté la nécessité d'une approche « plus coordonnée » entre États membres, avec sa Déclaration d'Amsterdam d'avril 2016, afin d'éviter la fragmentation juridique de l'espace européen, d'offrir un environnement favorable au secteur des télécommunications, et de proposer à l'industrie automobile un espace d'expérimentation en conditions réelles à grande échelle.

La France et la Commission ont chacune publié en mai dernier à quelques jours d'intervalle leur Stratégie pour le véhicule autonome, répondant ainsi au voeu exprimé dès le mois de mars par le Président de la République, pour lequel « la voiture autonome [...] est une bataille essentielle [...].Nous avons, en la matière, une stratégie française qui va donc se déployer, mais qui doit très rapidement devenir une stratégie franco-allemande et une stratégie européenne […] Si nous voulons garder l'équilibre européen et la capacité à réguler qui est la nôtre, il faut absolument construire ce cadre de régulation [...]. »

Il est clair que les réseaux doivent être interopérables pour pouvoir franchir les frontières sans s'arrêter net mais cette directive est un vecteur juridique inapproprié. La Commission européenne nous fait courir un risque de normalisation de dispositifs techniques qui pourraient se trouver en concurrence avec la réglementation élaborée dans les forums onusiens. Cette directive présuppose de surcroît que le marquage au sol sera un élément déterminant. C'est au véhicule autonome à s'adapter à l'infrastructure, et non l'inverse, si l'on veut favoriser un déploiement rapide.

Quels sont alors les contours du cadre européen tel qu'il apparaît souhaitable dans la Stratégie française présentée le 14 mai dernier, un cadre commun souple pour être adaptable et robuste pour à la fois ne pas pénaliser les acteurs européens et être créateur des normes plutôt que simples exécutants des choix chinois ou américains ?

Premièrement, il faut tendre vers une harmonisation européenne pour ce qui touche à l'interopérabilité des systèmes et aux exigences communes de sécurité, notamment en matière d'homologation des véhicules. Un régime transitoire de portée européenne, à l'initiative de la Commission, permettant de définir le cadre d'homologation des véhicules automatisés est sans doute hors de portée, faute d'une coordination adéquate au niveau des directions générales de la Commission (4 sont concernées). Il est sans doute plus réaliste de concentrer nos efforts sur les forums onusiens, en demandant alors à l'Union européenne de coordonner les positions des États membres. Ce ne sera pas facile, car les États membres sont en fait peu coopératifs.

Deuxièmement, il faut respecter la subsidiarité pour ce qui touche aux priorités de cas d'usage et à la place des services de mobilité automatisée et connectée dans les politiques de déplacements, la gestion des réseaux et l'équipement des infrastructures.

Troisièmement, il faut dégager des financements européens pour les expérimentations et les projets pilotes, en partie mutualisés entre acteurs. Il importe que les autorités publiques, nationales et locales, soient bien représentées pour exprimer les attentes en matière de cas d'usage et de sécurité.

Quatrièmement, il convient d'assurer la transposabilité ou l'interopérabilité des modalités techniques d'échanges de données issues du véhicule autonome et connecté entre acteurs, publics et privés, afin notamment d'assurer la fluidité transfrontières.

Cinquièmement, l'examen des questions de responsabilité au niveau européen doit se faire, parce que cela aura des impacts directs, sur les textes dans le domaine des assurances par exemple. Une étude est d'ailleurs en cours à la Commission pour mieux évaluer l'impact sur le cadre réglementaire. La proposition de directive sur la gestion des infrastructures est un cas d'école : l'article 6 quater fait in fine porter la responsabilité, en cas d'accident, sur le gestionnaire d'infrastructures.

Telles sont les raisons pour lesquelles je vous propose d'adopter les conclusions dont le texte vous est soumis.