Intervention de Jean-Yves le Drian

Réunion du mercredi 3 octobre 2018 à 16h30
Commission des affaires étrangères

Jean-Yves le Drian, ministre de l'Europe et des Affaires étrangères :

Madame la présidente, mesdames et messieurs les députés, je vais vous présenter les missions « Action extérieure de l'État » et « Aide publique au développement », qui concernent toutes deux le ministère que j'ai l'honneur de diriger. Une fois n'est pas coutume, lors de cette audition, je ne traiterai donc pas directement des grands sujets qui sont au coeur de notre politique extérieure et constituent les thèmes qui nous occupent d'ordinaire, qu'il s'agisse des crises, des facteurs de déstabilisation de l'ordre international, ou du projet européen. Toutefois, à l'évidence, notre capacité d'action sur ces grands sujets est fonction des moyens dont nous disposons et de la manière dont nous les mettons en oeuvre.

Comme vous venez de le dire, au regard des défis que nous aurons à relever en 2019, il est indispensable que notre diplomatie ait les moyens de fonctionner dans de bonnes conditions. L'année qui s'annonce sera décisive pour l'évolution des crises qui impactent directement notre sécurité. Je pense à la Syrie, à la Libye – où les parties en présence devront, après les élections, mettre en oeuvre la feuille de route du représentant spécial des Nations unies, M. Ghassan Salamé –, mais aussi, bien sûr, aux pays du Sahel qui, grâce à la montée en puissance de la force conjointe, auront toutes les cartes en main pour garantir leur propre sécurité ; je pense, enfin, à l'accord sur le nucléaire iranien, que nous allons nous efforcer de préserver, avec le concours de nos partenaires. Afin d'oeuvrer à la stabilité internationale, nous allons aussi consolider les initiatives que nous avons lancées pour lutter contre l'impunité chimique et contre le financement du terrorisme.

L'année 2019 sera également un moment de vérité pour l'avenir du multilatéralisme. Comme j'ai déjà eu l'occasion de le dire, notamment devant l'Assemblée générale des Nations unies, où je viens de passer une semaine, les fondements du multilatéralisme sont aujourd'hui en danger, et il nous faudra inlassablement poursuivre nos efforts non seulement pour le préserver, mais aussi pour lui donner un nouvel élan. Pour cela, nous continuerons à soutenir les grandes agences multilatérales que sont notamment les Nations unies, l'UNESCO et l'Organisation mondiale du commerce (OMC), pour ne citer que les plus importantes. Conscients que préserver l'existant ne suffira pas, nous chercherons aussi les voies d'un multilatéralisme rénové et efficace, qui puisse répondre au mieux aux urgences de notre temps. Pour y arriver, nous avons commencé à mettre en place des formats innovants auxquels il nous faudra associer la société civile.

Enfin, l'année prochaine sera cruciale pour l'Europe, qui se trouve aujourd'hui à la croisée des chemins. L'année 2019 est celle où va avoir lieu le Brexit ; c'est l'année où se tiendront des élections dont dépendra le mandat confié à la future Commission – et, dans le contexte d'une montée des populismes, c'est aussi l'avenir de l'Union européenne qui se jouera.

Le budget pour 2019 du ministère de l'Europe et des affaires étrangères, qui devra nous permettre de relever tous les défis et de saisir toutes les opportunités que je viens d'évoquer, s'élève après transfert à 4,89 milliards d'euros en crédits de paiement. Il affiche ainsi une hausse de 151 millions d'euros, soit 3,19 % de plus par rapport à la loi de finances initiale pour l'année 2018. Cette hausse globale se décompose en une diminution de 128 millions d'euros sur la mission « Action extérieure de l'État » et une hausse de 279 millions d'euros, soit plus 16 %, sur le programme 209 « Solidarité à l'égard des pays en développement » de la mission « Aide publique au développement ». Ces chiffres doivent être pris avec prudence, car ils ne tiennent pas compte des évolutions de périmètre, notamment pour ce qui est de la mission « Action extérieure de l'État », dont les moyens sont stabilisés – je vais y revenir en détail dans un instant –, tandis que notre aide publique au développement amorce, comme vous l'avez dit, une hausse rapide, plus conséquente encore en autorisations d'engagement qu'en crédits de paiement.

Toutes les dotations de la mission « Action extérieure de l'État » sont reconduites à périmètre constant, à l'exception de deux postes de dépenses. Premièrement, l'enveloppe destinée à l'organisation des événements internationaux est en hausse – je parle des deux postes de dépenses pour des raisons conjoncturelles. D'une part, les crédits du programme temporaire 347, consacré à la présidence française du G7, augmentent de 12 millions d'euros pour atteindre 24 millions d'euros, d'autre part, l'enveloppe du protocole sur le programme 105 augmente de 8,8 millions d'euros, notamment en raison de la préparation du sommet Afrique-France de 2020 et de la présidence française du Conseil de l'Europe, qui commencera à la fin de l'année 2019.

Deuxièmement, à l'inverse, le coût des contributions internationales et des opérations de maintien de la paix sera en baisse de 10 % par rapport à 2018 – moins 73,7 millions d'euros. Ces économies s'expliquent par la poursuite de la diminution du volume, donc du coût des opérations de maintien de la paix – même si nous devons veiller à rester constamment en situation de réactivité, au cas où de nouvelles initiatives devraient être prises –, par la réduction de la quote-part française – une anticipation du résultat des négociations qui vont être engagées à New York dans le cadre de l'Assemblée générale des Nations unies –, enfin, par une gestion améliorée du risque de change par le ministère. En effet, pour la première fois cet été, le ministère a pu budgéter au coût réel la contrepartie en euros de 80 % de ses prévisions de dépenses en devises, au moyen d'achats à terme effectués le 31 juillet 2018 pour 478 millions de dollars et 35 millions de francs suisses – une opération qui renforce à la fois la bonne gestion et la sécurité du budget du ministère.

Outre ces évolutions, j'appelle votre attention sur certaines modifications d'assiette. Premièrement, les dépenses immobilières imputées sur le programme 105 connaissent une diminution de 92,6 millions d'euros, provoquée par l'abandon du mécanisme des loyers budgétaires. Je précise à l'intention du rapporteur que cette diminution est complètement indolore, puisqu'elle se justifie par une simplification comptable et correspond à des transferts d'écriture qui n'avaient pas lieu d'être inscrits de cette manière. Deuxièmement, si les dépenses d'investissement relatives à la sécurisation de nos emprises à l'étranger sont optiquement diminuées de 30 millions d'euros sur le programme 105, elles sont en réalité disponibles pour un montant au moins équivalent sur le programme 723, c'est-à-dire sur le compte d'affection spéciale (CAS) immobilier. Il en va de même pour les crédits de sécurisation des établissements scolaires à l'étranger : en apparence, la subvention à l'Agence pour l'enseignement français à l'étranger (AEFE) diminue de 14,7 millions d'euros sur le programme 185, mais une somme au moins équivalente se retrouve en fait sur le CAS immobilier.

C'est là un sujet sur lequel je me suis beaucoup engagé, en souhaitant notamment que 100 millions d'euros soient affectés à un plan de sécurisation des ambassades et des lycées français. Ces crédits seront disponibles en 2019 et en 2020 sur un programme spécifique, et je veillerai moi-même à la bonne exécution de ce plan. Il me semble en effet que, si les questions de sécurité ont été prises en compte dans le cadre des budgets précédents, elles l'ont été de manière insuffisante. J'insiste sur le fait que le plan de 100 millions n'est réparti que sur deux ans : il conviendra donc de s'assurer que les crédits correspondants soient intégralement mobilisés, de manière fructueuse et efficace, durant cette période. Je compte sur vous pour y veiller lors de vos déplacements à l'étranger, mais aussi sur les ambassades et lycées nécessitant une sécurisation, pour qu'ils fassent connaître leurs besoins dans les meilleurs délais.

Les moyens de notre réseau diplomatique sont maintenus, tout comme ceux de notre politique d'influence et ceux de l'AEFE – sous réserve de la diminution technique de 14,7 millions d'euros en réalité largement compensée par les crédits affectés au CAS immobilier, comme je vous l'ai expliqué. Le rôle de l'AEFE va se trouver consolidé, et nous allons engager les évolutions nécessaires à un développement plus ambitieux de l'enseignement français à l'étranger. Une réflexion est en cours sur ce point et, conformément au souhait du Président de la République, je lui présenterai des propositions en ce sens avant la fin de l'année. Bien évidemment, cette volonté d'évolution n'empêche en rien la permanence et le maintien des moyens affectés actuellement à l'AEFE.

Le rapprochement de l'Institut français et de la Fondation Alliance française, qui va dans le même sens, répond également à une demande exprimée l'année dernière par le Président de la République. L'Institut français sera renforcé dans son pôle d'appui aux deux réseaux et, en colocalisation avec la Fondation à Paris, créera les synergies nécessaires, tout en préservant l'indépendance des alliances à l'étranger – un point sur lequel vous étiez vous-mêmes, à juste titre, très mobilisés.

Je vous confirme aussi que l'enveloppe des bourses scolaires est préservée. Le passage de 110 à 105 millions d'euros en loi de finances vise à tenir compte de la sous-consommation chaque année de l'enveloppe des bourses ; la soulte accumulée par l'AEFE permettrait, en toute hypothèse, de couvrir des besoins supplémentaires.

Enfin, le Gouvernement a décidé de la sanctuarisation des moyens du réseau de coopération et d'action culturelle, déterminants pour consolider notre présence dans le monde et garantir notre influence. Il s'agit d'un outil indispensable pour promouvoir l'enseignement et la diffusion de notre langue, porter notre vision de la culture, défendre nos industries culturelles et créatives, nouer des partenariats dans tous les domaines scientifiques et renforcer notre attractivité universitaire. Après plusieurs baisses successives, nous avons réussi l'année dernière non seulement à stabiliser, mais aussi à augmenter les moyens du réseau de coopération d'action culturelle, qui se trouvent désormais sanctuarisés.

Si le budget de l'action extérieure de l'État sera stabilisé en 2019, il portera aussi la marque de la réforme de l'État engagée par le Premier ministre, un point très important auquel vous avez fait référence, madame la présidente. Dans le cadre de son projet de réorganisation du mode de gestion des réseaux de l'État à l'étranger, le Premier ministre a souhaité conforter le ministère de l'Europe et des affaires étrangères dans son rôle de pilotage interministériel de l'action extérieure de l'État. Ainsi, la gestion des fonctions support et des crédits de fonctionnement de tous les réseaux internationaux de l'État, aujourd'hui disséminés entre les différents services qui composent les ambassades, sera unifiée dès 2019, sous la seule responsabilité du ministère des affaires étrangères. Nous mettons fin de cette manière à l'effet « silo » de la gestion des ressources humaines de l'État à l'étranger – non seulement en termes de personnels, mais aussi de fonctionnement. En contrepartie de cette réorganisation, le Premier ministre a fixé un objectif de réduction de 10 % de la masse salariale à l'étranger sur quatre ans, tous ministères et opérateurs confondus, ce qui représente une économie globale de 110 millions d'euros d'ici 2022. L'effort de 13 millions d'euros, prévu pour le seul ministère de l'Europe et des affaires étrangères en 2019, s'inscrira dans cette trajectoire globale.

Si les dépenses de personnel, qui représentent 23 % du budget du ministère, augmentent de 36,6 millions d'euros – soit 3,3 % – pour s'établir à 1,12 milliard d'euros tous programmes confondus à périmètre courant et CAS Pensions compris, c'est que nous sommes dépendants de l'inflation à l'étranger, où se situe, par définition, l'essentiel de nos personnels – elle est d'environ 4 % par an. En 2019, nous compensons également une masse salariale dont nous avons constaté au cours de l'année 2018 qu'elle était sous-budgétée – ce qui explique l'augmentation de 3,3 % que j'ai évoquée.

Pour ce qui est des effectifs, le ministère doit « rendre » l'an prochain environ 130 équivalents temps plein (ETP), si bien que le plafond d'emplois du ministère s'établira à 13 598 ETP. Au-delà du schéma d'emplois, cette réforme se traduit budgétairement dans le projet de loi de finances pour 2019 par le transfert sur le programme 105, en provenance des autres ministères, de 387 emplois et de 11 millions de dépenses personnelles associées – en effet, c'est le ministère des affaires étrangères qui gérera désormais les supports et services d'autres ministères affectés à l'étranger. En outre, notre ministère devient l'affectataire de l'ensemble du patrimoine immobilier de l'État, à l'exception de certains biens spécifiques, comme les bases et les cimetières militaires. Ce sont donc 215 biens immobiliers qui vont être gérés par le ministère des affaires étrangères, sous la responsabilité et le contrôle des ambassadeurs et des postes – il s'agit là d'une évolution importante, et qui n'était pas acquise d'avance.

J'en viens à la deuxième mission budgétaire, qui a trait à notre aide publique au développement. La mission « Aide publique au développement » est composée de deux programmes. Le programme 110 « Aide économique et financière au développement », géré par le ministère de l'économie et des finances, avec 1,31 milliard d'euros en autorisations d'engagement et 1,08 milliard d'euros en crédits de paiement, est surtout lié à la participation au Fonds monétaire international, à la Banque mondiale, et au Fonds français pour l'environnement mondial (FFEM) ; il permet aussi la mobilisation des prêts bonifiés.

Quant au programme 209 « Solidarité à l'égard des pays en développement », géré par mon ministère, il représente 3,2 milliards d'euros en autorisations d'engagement et 2 milliards d'euros en crédits de paiement. Hors dépenses de personnels, le programme est doté de 1,86 milliard d'euros de crédits de paiement, grâce à une progression de 290 millions d'euros, soit 18,5 %, par rapport à 2018. En matière d'autorisations de programmes, l'augmentation de 1,3 milliard d'euros permet de lancer notre pays sur une trajectoire qui lui permettra de consacrer 0,55 % de sa richesse nationale à l'aide publique au développement (APD) d'ici à 2022, conformément à l'engagement pris par le Président de la République. Cela signifie que nous passerons de 8,6 milliards d'euros d'APD en 2016 à plus de 15 milliards d'euros en 2022, selon les hypothèses de croissance actuelles. Nous consacrons aujourd'hui 0,43 % de notre richesse nationale à l'APD, à laquelle nous n'avons jamais affecté, en euros courants, plus de 10 milliards d'euros : il s'agit donc d'une augmentation inégalée dans notre histoire.

Pour atteindre cet objectif, nous devons augmenter de manière significative les crédits budgétaires en autorisations d'engagement dès 2019, afin d'être en capacité de les décaisser en 2022. L'augmentation de la dotation du programme résulte d'un apport de crédits frais pour près de 100 millions d'euros en crédits de paiement, mais aussi de la budgétisation d'une partie des crédits extrabudgétaires de la taxe sur les transactions financières (TTF)à hauteur de 190 millions d'euros. Je sais que cette décision, abordée lors de la rencontre annuelle entre le Président de la République et les organisations non gouvernementales (ONG), a pu susciter des interrogations, mais je peux vous dire que la mutation prévue, aux termes de laquelle l'AFD recevra désormais indirectement les crédits qu'elle recevait jusqu'alors directement, est indispensable : en effet, si ces crédits n'étaient pas budgétés, les crédits de paiement ne généreraient pas le même niveau d'autorisations d'engagement, et nous ne pourrions donc pas financer la hausse de 1,3 milliard d'euros de l'aide au développement.

La répartition de ces crédits suit les principales orientations fixées par le Comité interministériel de la coopération internationale et du développement (CICID) du 8 février 2018. Il s'agit de priorités sectorielles fortes, c'est-à-dire l'éducation et la jeunesse, la santé, la fragilité, les crises, le climat, l'égalité entre les femmes et les hommes, et de choix géographiques assumés, que j'ai déjà évoqués ici, à savoir l'Afrique en général – avec dix-huit pays prioritaires –, ainsi que Haïti.

L'action que nous menons grâce au programme 209 répond à une triple logique. D'abord une logique bilatérale : notre action bilatérale nous permet de projeter dans le monde nos priorités géographiques et sectorielles propres et de peser sur les décisions de nos partenaires et sur les instances multilatérales. Pour rétablir les leviers d'action directe de la France, nous avons décidé de renforcer cette dimension de notre aide au développement, qui avait sensiblement diminué ces dernières années. L'inscription dans le projet de budget de l'engagement que j'avais pris devant vous de renforcer le bilatéral se fait selon la répartition suivante : un tiers de la hausse est consacré à la coopération bilatérale et un tiers à la coopération multilatérale. Il ne s'agit pas d'opposer les canaux multilatéraux – Nations unies, banques de développement et organismes européens – aux canaux bilatéraux, mais de tirer les conséquences d'un constat simple : comme j'ai déjà eu l'occasion de le dire devant vous, nous pourrons davantage peser sur la rénovation d'un système multilatéral efficace si nous retrouvons des marges de manoeuvre à titre national et si nous avons des priorités clairement définies.

Ainsi, l'Agence française de développement (AFD) devra rehausser sa trajectoire de croissance en augmentant son activité de 72 % en cinq ans, afin de la porter à 17,9 milliards d'euros en 2022, tous instruments confondus. Vous observerez au passage que la rémunération de l'AFD est augmentée de 187 % pour atteindre 99 millions d'euros. Je précise que ces chiffres sont ceux que l'on obtient en appliquant mécaniquement les règles actuelles de rémunération de l'AFD. Il va de soi que ces règles ne sont plus adaptées : j'ai donc indiqué à l'AFD que la rémunération de 2019 serait inférieure à ce montant et que, pour le temps long, nous devrions trouver une autre règle du calcul. La moindre rémunération de l'AFD que nous allons constater au cours de l'exercice 2019 sera reversée aux fonds de solidarité pour les projets innovants (FSPI), c'est-à-dire des fonds affectés aux ambassades et gérés par les ambassadeurs, qui permettent de financer des projets de terrain d'un montant modeste et dans des délais très brefs.

Nous faisons par ailleurs le choix de concentrer notre aide vers les pays pauvres et fragiles en augmentant considérablement – c'était un autre engagement de notre part – la proportion de dons par rapport aux prêts. Ces dons se feront en 2019 à hauteur de 1,3 milliard d'euros en autorisations d'engagement et de 280 millions d'euros en crédits de paiement. Je rappelle qu'au cours de ces dernières années, faute de marge de manoeuvre sur les dons, les pays émergents solvables étaient les principaux bénéficiaires de l'aide, puisqu'en l'absence de dons, ils étaient les seuls à être en mesure de rembourser les prêts : le fait de consentir désormais plus de dons que de prêts va permettre de remédier à cette situation paradoxale en aidant en priorité les pays les plus en difficulté.

Le poste de dépenses « Aide-projet » comprend également les fonds destinés à soutenir l'action de la société civile. Conformément aux engagements que j'avais pris, leur augmentation se poursuivra avec l'objectif d'un doublement des fonds transitant par les organisations de la société civile entre 2017 et 2022. Ainsi, dès 2019, la subvention « Dons aux ONG » mise en oeuvre par l'AFD augmentera de 18 millions d'euros pour atteindre 85 millions d'euros, et le soutien aux dispositifs de volontariat sera en hausse pour s'établir à 20 millions d'euros, ce qui représente une hausse de 11 % par rapport à l'année dernière.

Par ailleurs, les crédits de coopération décentralisée augmenteront de 5 % pour atteindre 9,3 millions d'euros, afin d'amorcer la trajectoire de leur doublement à l'horizon 2022. La coopération décentralisée est un relais d'influence important pour notre image dans le monde, mais aussi un canal d'intervention pour notre aide au développement et pour la promotion de l'attractivité de notre territoire à travers le monde. Nous comptons en particulier sur nos collectivités pour la mobilisation en faveur du développement de la zone Sahel et la préparation du sommet Afrique-France de 2020 consacré à la ville durable.

Au titre de nos leviers bilatéraux, je n'oublie évidemment pas nos opérateurs agissant dans le domaine du développement. En 2019, Expertise France bénéficiera d'un soutien renouvelé de l'État à hauteur de 36 millions d'euros, incluant le transfert de la gestion des experts techniques internationaux pour le compte du ministère des affaires étrangères, afin de permettre la consolidation et l'organisation en vue du rapprochement avec l'AFD, qui devrait intervenir dans le courant de l'année 2019. Enfin, les moyens attribués à Canal France International (CFI) s'élèveront à 8,2 millions d'euros en 2019.

Notre aide bilatérale comprend aussi les crédits humanitaires et dédiés à la gestion de crise, qui atteindront 100 millions d'euros en 2019 grâce à une augmentation de 14 millions d'euros, soit 16 %, que j'avais annoncée l'année dernière. Tout cela est conforme à la nouvelle stratégie humanitaire française et aux conclusions du CICID de février 2018, qui prévoient un accroissement significatif de l'aide d'urgence, qu'elle soit humanitaire ou de stabilisation, d'ici 2022.

Dans le domaine de l'aide aux réfugiés, le Centre de crise et de soutien apportera un soutien financier à des projets défendus par des ONG dans différents domaines : l'aide médicale d'urgence, l'accès aux services sanitaires de base, l'amélioration des conditions d'hygiène et le soutien psychologique. Les réfugiés syriens continueront de bénéficier en priorité de l'action de ce centre.

Notre action en matière de développement s'inscrit également dans une logique multilatérale. La semaine dernière, à l'Assemblée générale des Nations unies, le Président de la République a rappelé que la France était déterminée à préserver un multilatéralisme efficace et responsable. Cela suppose que nous apportions un soutien politique et financier important au système de développement et d'aide humanitaire des Nations unies, dans le cadre de la réforme imaginée par le Secrétaire général. Notre appui volontaire en faveur des organisations internationales atteindra ainsi, en 2019, 194 millions d'euros en crédits de paiement, c'est-à-dire 43 millions de plus que l'an dernier, soit une augmentation de 29 %. Ce soutien aux outils multilatéraux bénéficiera aux agences impliquées notamment dans l'action humanitaire, qu'il s'agisse du Haut-commissariat aux réfugiés, du Fonds des Nations unies pour l'enfance, de l'United Nations Relief and Works Agency for Palestine Refugees in the Near East (UNRWA) – j'ai indiqué, lors de ma participation, jeudi dernier, à New York, à une réunion de mobilisation, présidée par la Jordanie, en faveur de cette agence, qu'en 2019, notre participation financière à l'UNRWA serait doublée pour compenser, au moins en partie, le retrait des États-Unis d'Amérique –, du Programme alimentaire mondial ou de l'Organisation internationale des migrations. Je précise également que, dans ce cadre-là, nous augmenterons de 26 millions notre participation au Programme mondial pour l'éducation, conformément aux engagements pris par le Président de la République à Dakar au mois de février dernier.

Enfin, notre politique de développement s'inscrit dans une logique européenne. La moitié des crédits du programme 209 est ainsi destinée à alimenter, à hauteur de 878 millions d'euros, soit 28 millions d'euros supplémentaires, le Fonds européen de développement, dont les objectifs sont d'éradiquer la pauvreté, de promouvoir le développement durable et d'intégrer dans l'économie mondiale les pays signataires de la convention de Lomé et de l'accord de Cotonou. Il s'agit, de loin, du plus gros poste budgétaire du ministère et, vous l'aurez noté, la forte adéquation entre ses priorités et les priorités françaises participe de la cohérence de notre politique de développement et de solidarité internationale.

Pour fixer la trajectoire à long terme de l'augmentation de notre aide publique au développement, un nouveau projet de loi d'orientation et de programmation, qui vous sera présenté au cours du premier trimestre 2019, sera élaboré sur la base de la consultation des parties prenantes et du rapport remis au Premier ministre, le 24 août dernier, par le député Hervé Berville, lequel souligne notamment, comme la présidente de votre commission, la nécessité de mener une politique d'évaluation exigeante.

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