Intervention de Gabriel Attal

Je vais dresser aujourd'hui devant vous le bilan de l'exécution 2022 de la mission Engagements financiers de l'État, puis du compte d'affectation spéciale Participations financières de l'État. Ces missions et les programmes qui les constituent ont un aspect très technique au premier abord, mais elles portent des politiques essentielles pour les contribuables comme pour notre économie, qu'il s'agisse de la bonne gestion de notre endettement et donc du financement de l'action de l'État, du soutien aux entreprises pendant la crise du Covid par les prêts garantis par l'État ou encore de la politique de l'État actionnaire. Plus largement, c'est aussi un pan de notre souveraineté qui se joue.

Commençons par l'exécution 2022 de la mission Engagements financiers de l'État, qui recouvre sept programmes budgétaires, dont deux programmes à crédits dits évaluatifs. Cette mission regroupe une pluralité d'instruments permettant à l'État d'assurer son financement dans les meilleures conditions possibles, de porter nos services publics partout dans le pays et d'apporter son soutien au financement de l'économie. Hors programmes à crédits évaluatifs, par rapport au total des ressources ouvertes en cours d'exercice, 75,46 % des crédits de paiement ont été exécutés au niveau de la mission, avec une forte hétérogénéité entre les taux d'exécution des programmes qui la composent. Chacun des deux programmes à crédits évaluatifs présente un taux d'exécution final légèrement supérieur à ses ressources, comme votre commission en avait été préalablement informée en fin d'année dernière, en application de l'article 10 de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF).

Je vais concentrer mon propos sur les programmes 117 et 114, qui représentent l'essentiel des crédits de la mission. Le programme 117 Charge de la dette et trésorerie de l'État a pour objectif de gérer la dette de l'État et sa trésorerie dans les meilleures conditions pour les contribuables et pour nos finances publiques. J'en profite d'ailleurs pour souligner le travail remarquable des fonctionnaires de l'Agence France Trésor, dont la mission consiste à garantir à notre pays les conditions optimales de financement. Les crédits évaluatifs alloués au programme 117 étaient de 38,65 milliards d'euros en LFI 2022, dont 37,45 milliarspour couvrir la charge de la dette proprement dite, le reste étant destiné à la trésorerie. Les réévaluations successives de la charge de la dette ont conduit à une ouverture de crédits à l'été 2022. Par la première loi de finances rectificatives, nous avons ouvert 11,89 milliards d'euros sur le programme 117, avant que la seconde loi de finances rectificative n'ouvre 2 milliards d'euros supplémentaires. Cela a porté les ressources du programme à 50,54 milliards d'euros. Cette révision était nécessaire pour faire face à une inflation plus élevée qu'anticipée, avec la révision à la hausse de la charge d'indexation du capital, et pour faire face à la hausse des taux d'intérêt de court terme, avec une révision à la hausse de la charge nette d'intérêt sur les bons du Trésor à taux fixe. Le montant de crédits finalement consommés en 2022 a été légèrement supérieur aux crédits évaluatifs, à 50,71 milliards d'euros, soit un taux d'exécution de 100,34 %. Globalement, l'exécution 2022 sur le volet dette dépasse de 13 milliards d'euros l'exécution 2021.

S'agissant du programme 114 Appels en garantie de l'État, au 31 décembre 2022, l'exécution s'est élevée à 1,5 milliard d'euros en autorisations d'engagement (AE) et en crédits de paiement (CP), pour 1,49 milliard d'euros de ressources disponibles après les annulations en cours de gestion, soit un taux d'exécution de 100,91 %. La dépense est essentiellement concentrée sur les garanties relatives au financement des entreprises et à l'industrie, lesquelles recouvrent le traitement des prêts garantis par l'État (PGE) et qui sont en très forte augmentation par rapport à 2021 : 1,37 milliard d'euros consommés en 2022 pour 192 millions d'euros en 2021. Les évaluations et les anticipations des PGE restent soumises à de fortes incertitudes. La budgétisation du programme repose sur une estimation faite par la direction du budget et la direction générale du Trésor sur la base des prévisions de faillites de la Banque de France. C'est pourquoi, au vu des réestimations successives en cours d'année, ce programme a donné lieu à une annulation de crédits pour 2 milliards d'euros lors de la loi de finances rectificative de l'été dernier. Face aux prévisions de faible sinistralité, nous avons ainsi diminué les prévisions de 2 milliards d'euros. Finalement, les anticipations d'exécution sur le programme se sont révélées supérieures de 40 millions d'euros à la prévision retenue pour la loi de finances rectificative de fin de gestion, du fait d'un léger ressaut des appels en garantie fin 2022, qui ne s'est pas poursuivi début 2023. Le niveau d'appel en garanties au titre des PGE a ainsi légèrement dépassé la prévision actualisée de septembre 2022. Ce dépassement, comme le précédent, a été notifié aux présidents des commissions des finances. Le dispositif de PGE classique a pris fin le 30 juin 2022, avec des durées de remboursement allant jusqu'à six ans. Le taux de sinistralité définitif reste ainsi soumis à des évolutions de conjoncture qui sont difficiles à anticiper jusqu'en 2028, mais la dernière modélisation de la Banque de France anticipe un taux de défaut des PGE de 4,4 %, soit un taux très faible et qui plus est en diminution par rapport à l'estimation précédente de 4,6 %.

Je passe maintenant à l'exécution 2022 du compte spécial Participations financières de l'État (CAS PFE ). L'essentiel de l'activité relève du compte 731 Opérations en capital intéressant les participations financières de l'État. Ce compte a été doté d'un total de 7,7 milliards d'euros de crédits en loi de finances initiale 2022, auxquels se sont ajoutés en gestion les 12,73 milliards d'euros de crédits votés en LFR2 aux fins de financement de l'offre publique d'achat simplifiée d'EDF et d'opérations confidentielles, pour une dépense finale de 10,46 milliards d'euros, soit un taux d'exécution de 52 %. Ce résultat s'explique notamment par la prolongation de l'offre publique d'achat simplifiée sur la gestion 2023. Parallèlement, le CAS PFE a bénéficié en recettes de deux abondements via le programme 367 à hauteur de 11,46 milliards d'euros, contribuant ainsi au financement des opérations de recapitalisation d'EDF en avril 2022 et de l'offre publique d'achat simplifiée d'EDF en fin 2022. En conséquence, le compte affiche au 31 décembre 2021 un solde cumulé de son activité d'un montant de 6,75 milliards d'euros. Les opérations réalisées sur le programme 731 ont notamment été les suivantes : l'offre publique d'achat simplifiée d'EDF pour 4,46 milliards d'euros, l'augmentation du capital d'EDF à hauteur de 2,65 milliards d'euros, les rachats de titres Orano à Areva, la participation au financement d'opérations en fonds propres au titre des PIA, notamment le PIA4 France 2030 à hauteur de 1,78 milliard d'euros, le renforcement des fonds propres de l'Agence française de développement, mais aussi la poursuite de l'augmentation du capital du Laboratoire français du fractionnement et des biotechnologies (LFB).

S'agissant maintenant du compte 732 Désendettement de l'État et d'établissements publics de l'État, en 2022, ce programme n'a porté que des dépenses liées au cantonnement de la dette Covid pour 1,9 milliard d'euros, soit le montant prévu en loi de finances 2022. Le programme a aussi bénéficié d'un montant de recettes de même montant à partir d'un abondement du budget général qui passe par le programme 369, afin de doter à due concurrence en capital la Caisse de la dette publique. À l'origine, le programme 732 devait retracer les contributions apportées au désendettement de l'État et des établissements publics de l'État, à partir principalement de la meilleure valorisation possible des participations financières de l'État. Or le contexte économique fortement dégradé après la crise sanitaire liée à la Covid-19 a mis un coup d'arrêt temporaire aux cessions de participation, quelles qu'elles soient. Depuis 2020, aucune reprise de cession n'est envisagée.

En dépit de ce contexte, l'État a souhaité afficher dès 2022 une trajectoire d'apurement de la dette née de la crise sanitaire. Il s'agit ainsi d'amortir sur une période de vingt ans le montant de la dette Covid contractée dans le cadre de la gestion de la crise sanitaire, qui s'élève aujourd'hui à 165 milliards d'euros, par des dotations annuelles auprès de la Caisse de la dette publique. Ainsi, en l'absence de recettes de cessions et compte tenu du caractère stratégique de la dépense, chaque échéance annuelle versée à la Caisse nécessite l'abondement préalable en recettes du CAS PFE à partir du programme 369 que j'évoquais, à hauteur de la dépense envisagée. Le programme a été doté de 165 milliards d'euros en autorisations d'engagement dès le PLF 2022, correspondant au montant total de remboursement en capital qui est attendu d'ici à 2042. Le montant de crédits de paiement est ainsi calculé chaque année en fonction d'une prévision de surplus de recettes entre l'année de référence et 2020, soit 1,9 milliard d'euros en 2022.