Intervention de Joël Giraud

Je me suis rendu à Berlin les 13 et 14 juin dernier, avec notre collègue Marie-Christine Dalloz représentant le président Éric Woerth, ainsi qu'avec Vincent Éblé, le président de la commission des finances du Sénat et Albéric de Montgolfier, rapporteur général de cette même commission.

Nous y avons rencontré plusieurs fonctionnaires du ministère fédéral des finances. Nous avons notamment rencontré MM. Martin Kreienbaum, chargé du droit fiscal international et de l'harmonisation fiscale au sein de l'Union européenne au ministère fédéral des finances, Ludger Schuknecht, directeur à ce même ministère, en charge de la politique économique et financière – il est en quelque sorte l'économiste en chef du ministère – enfin Martin Kelleners, qui est en charge du budget.

Nous nous sommes également entretenus avec Mme Bettina Stark-Watzinger, présidente de la commission des finances du Bundestag, ainsi qu'avec plusieurs de nos homologues de la commission des finances et de la commission du budget.

Nous avons enfin rencontré M. Claus Tigges, le responsable de la Bundesbank à Berlin.

Nous sommes arrivés à Berlin dix jours après la publication d'une entrevue de la Chancelière avec le quotidien Frankfurter Allgemeine Zeitung (FAZ) dans laquelle elle a répondu à plusieurs des propositions du Président de la République sur l'Union européenne et la zone euro. Le sommet franco-allemand de Meseberg, à l'occasion duquel le Président de la République et la Chancelière ont annoncé des positions communes sur la zone euro et sur la fiscalité, a eu lieu le 19 juin, soit cinq jours après notre départ.

Ces deux thèmes ont donc été au coeur de nos échanges avec nos interlocuteurs. Il a également été question de la procédure budgétaire allemande.

Si cela vous convient, je vais commencer par évoquer ce dernier point et les quelques éléments marquants de cette procédure.

Le Bundestag est doté d'une commission spécifiquement chargée de l'examen des projets de loi de finances : la commission du budget. Suivant le système allemand, très peu d'amendements sont déposés en séance publique, l'essentiel du travail législatif s'effectuant dans cette commission. Il existe par ailleurs une commission des finances, dont les compétences correspondent à celles de notre commission, à l'exception donc de la matière budgétaire.

Le budget de l'État fédéral allemand est bien plus spécialisé que le budget français. Il se compose d'environ 5 000 titres, contre une trentaine de missions en France dans le budget général de l'État et une cinquantaine lorsqu'on intègre les missions des budgets annexes et des comptes spéciaux. Pour ceux qui s'en souviennent, le système allemand est plus proche de celui de l'ordonnance organique de 1959 que de celui de la loi organique relative aux lois de finances.

De manière générale, il y a une sorte de credo budgétaire selon lequel on considère que toutes les informations budgétaires en provenance du Gouvernement sont objectives. J'ai d'ailleurs fait remarquer au directeur du budget que pour eux, le Gouvernement ne mentait jamais, ce qu'il m'a confirmé. Le mensonge est exclu en matière de procédure budgétaire allemande. Le système français est un peu différent...

La commission du budget du Bundestag désigne un rapporteur pour chaque ministère, dont le rôle est semblable à celui de nos rapporteurs spéciaux. Ils bénéficient de l'assistance de la Cour fédérale des comptes, à laquelle ils peuvent demander des rapports sur certains thèmes. L'évolution des rapports entre l'Assemblée nationale et la Cour des comptes que nous appelons de nos voeux est dans la logique de ce qui se pratique chez nos voisins allemands. Lorsque la commission examine une politique publique, un représentant de la Cour est présent en commission et peut être interrogé à tout moment. Les directeurs d'administration centrale des ministères sont directeurs des cabinets des ministres, les chefs de cabinet ayant un rôle politique.

Nous avons également appris qu'en amont de l'examen du projet de loi de finances, les groupes parlementaires se réunissent à huis clos pour s'accorder sur certains principes qui guideront la discussion. Ils peuvent par exemple décider que toute augmentation du montant de certains crédits doit être gagée sur des économies. Cette procédure semble intéressante.

Concernant le chiffrage des initiatives parlementaires et des amendements, nos homologues du Bundestag ont recours de manière informelle au service de quantification du ministère des finances, qu'ils sollicitent régulièrement. Ce service est également ouvert aux députés de l'opposition. N'oublions pas qu'en Allemagne, tout membre du Gouvernement est membre du Parlement. Il n'y a pas de rupture entre les membres du Parlement et les membres du Gouvernement. La Chancelière elle-même est membre du Parlement. En France, il arrive que l'on déplore un mauvais dialogue avec Bercy. Cette situation n'a pas de comparaison en Allemagne, étant donné que le ministre fédéral des finances est membre du Parlement.

Comme je vous l'ai dit, notre déplacement a également été l'occasion d'évoquer des sujets européens. Je vais aborder celui de la fiscalité et Marie-Christine Dalloz présentera les pistes de réforme de la zone euro.

Dans la feuille de route franco-allemande, il est indiqué que la France et l'Allemagne considèrent que les défis posés par l'économie numérique devraient être traités en matière fiscale tant au niveau de l'Union européenne que de l'OCDE. Elle vise à un accord au niveau de l'Union européenne d'ici la fin de cette année. D'après les échanges que nous avons eus, l'Allemagne valorise l'approche internationale au même titre que l'approche européenne. Avant les conclusions du sommet de Meseberg, il nous a semblé que l'Allemagne valorisait d'avantage la voie internationale par rapport à la voie européenne.

Rappelons que la Commission européenne a présenté le 21 mars dernier un paquet sur la taxation de l'économie numérique, consistant en deux propositions de directive, l'une reposant sur une approche de long terme, l'autre envisageant une solution de court terme.

La solution de long terme se manifesterait à travers la consécration de la notion d'établissement stable numérique, en retenant le principe d'une « présence numérique significative » pour imposer ces entreprises au titre de l'impôt sur les sociétés. Elle vise à faire en sorte que les bénéfices soient enregistrés et taxés là où les entreprises ont une interaction importante avec les utilisateurs, par l'intermédiaire de canaux numériques.

La solution de court terme consiste en une taxe provisoire portant sur les principales activités numériques qui échappent actuellement à toute forme d'imposition. Elle serait assise sur les produits que tirent les entreprises de services numériques dans lesquels les utilisateurs participent à la création de valeur. Les entreprises assujetties seraient celles qui réalisent un chiffre d'affaires mondial supérieur à 750 millions d'euros et percevant des revenus tirés de la fourniture de services numériques dans l'Union européenne supérieurs à 50 millions d'euros. Environ 150 entreprises devraient être concernées, dont 50 % d'entreprises américaines et 30 à 40 % d'entreprises européennes.

Relevons toutefois que la feuille de route est silencieuse sur le contenu de ces deux propositions.

Concernant l'assiette commune consolidée pour l'impôt sur les sociétés (ACCIS), la France et l'Allemagne ont affiché de longue date leur soutien, non seulement à une assiette commune d'impôt sur les bénéfices, mais également à une assiette consolidée. La position franco-allemande suggère plusieurs modifications à la proposition de directive de la Commission européenne d'octobre 2016, qui concerne l'assiette commune pour l'impôt sur les sociétés (ACIS).

Elle plaide pour un élargissement du champ d'application de la directive ACIS en la rendant obligatoire pour toutes les entreprises assujetties à l'IS, quelle que soit leur taille. La proposition de la Commission prévoit actuellement une imposition des entreprises réalisant un chiffre d'affaires supérieur à 750 millions d'euros.

Elle plaide également pour que l'assiette harmonisée elle-même ne comporte aucune incitation fiscale, puisque l'objectif d'ACIS est l'harmonisation de l'assiette de l'impôt sur les sociétés (IS). En revanche, la feuille de route indique que pour parvenir à une véritable harmonisation de l'assiette de l'IS, une discussion pourra s'engager sur la possibilité pour les États membres de mettre en place d'autres mesures de politique fiscale qui n'entrent pas dans le champ de la directive, comme les crédits d'impôt. Cet ajout permet de prendre en compte certains dispositifs nationaux existants, comme le crédit d'impôt recherche.

Les deux pays ne sont pas favorables à l'introduction dans la directive des dispositions concernant la compensation transfrontalière des pertes, sujet qui devrait être discuté au cours des négociations sur la directive ACCIS.